公共服務績效滿意度評估中的雙因素與容忍區域分析

摘要：修正的公共服務滿意度評估模型中區分了滿意度的雙因素，并加入容忍區域作為調節變量。使用上述模型可以清楚地區分不同因素對于公眾滿意度的不同影響機制；同時，使用這一模型的評估還能了解具體的服務差距來源，從而能夠為公共部門的績效改善提供戰略性建議。

關鍵詞：公共服務 滿意度評估 雙因素 容忍區域

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）30-0223-03

一、公共服務績效滿意度評估

（一）公共部門與公共服務

英國是當代西方行政改革的先驅，1979年撒切爾夫人上臺后，立即任命著名的私營企業總裁雷納擔任自己的效率顧問，負責對政府部門的行政改革進行調查、研究、審視和評價，其目的是提高政府部門的經濟和效率水平。上述改革措施使公共部門的效率有了顯著的改進，但在公共服務的效能方面卻嚴重不足，公眾雖然關心公共部門的經濟和效率，但更關心公共服務的質量。

從梅杰政府開始，英國行政改革的重點從關心經濟、效率轉向公共服務。1991年7月，媒介政府發起了“公民憲章運動”，即用憲章的形式將政府公共部門服務的內容、目標、標準、程序、時限和責任等公之于眾，接受公眾的監督和評判，以實現提高公共服務水平和質量的目的。

20世紀90年代以后，在世界各國，由于社會對公共服務日益增長的需求以及政府部門缺乏適應新情況的能力來提高公共服務的質量和效率，所謂“新公共管理運動”在全球大部分國家得到了認可和實施。由于各國具體實踐的差別，對于新公共管理有諸多定義，比如，經濟合作與發展組織的定義是：（1）企業管理技術的采用；（2）服務及顧客導向的強化；（3）公共行政體系內的市場競爭及競爭功能的引入。盡管表述不同，但各種定義的基本取向是一致的，即新公共管理是一種以采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征的理論。

（二）滿意度測量在公共服務績效評價中的應用

新公共管理理論核心之一就是認為，政府是受顧客驅使的，其宗旨是滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要，故政府應像企業一樣具備“顧客意識”，建立“顧客驅使”制度。巴澤萊主張，根據顧客服務來思考有助于公共管理者明確表達他們對于績效的關注并且對所出現的問題提出一些創新性的解決方案[1]。

作為一種試圖超越傳統公共行政理論的現代公共行政理論，新公共管理理論因其反映了公共行政發展的規律和趨勢，因而對西方國家的行政改革起到了十分重要的推動和指導作用。當然，新公共管理理論也受到了質疑，美國學者登哈特等提出了新公共服務理論[2]。值得注意的是，雖然新公共服務理論認為新公共管理缺乏公平、正義和民主的實現機制，但在政府的顧客導向方面與新公共管理理論是毫無二致的，甚至在某種程度上加強了政府的顧客導向機制。新公共服務理論明確提出，政府和公務員的越來越重要的作用就在于幫助公民表達和實現他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會。

顧客導向將顧客滿意視為組織目標，組織工作的重點在于達成顧客的合理期待和愿望。既然顧客滿意度是企業績效評價的重要指標，按照新公共管理的理念，公眾滿意度則應該成為公共部門績效評估的重要手段。公共服務績效公眾滿意度評估本質上體現了公民選擇、參與和評價公共服務的權利，也能夠加強公民對政府的信任和支持。

（三）當前國內公共服務績效滿意度評價中的不足之處

按照企業管理理論中的權威定義，滿意是顧客對產品或服務績效與期望相匹配程度的總體判斷。1989年，瑞典統計局設計了瑞典顧客滿意度指數（Sweden customer satisfaction barometer，SCSB）；1990年，美國國民經濟研究協會（NERA）、美國質量協會（ASQ）和美國國家質量研究中心（NQRC）等機構在分析SCSB的基礎上，開始進行美國顧客滿意度指數的調查和研究；1996年，Fornell，Johnson，Anderson，Cha Bryant提出了美國顧客滿意指數（ASCI）模型，將原本完全用于企業顧客的滿意度調查推廣至企業、行業、經濟部門和國家經濟績效[3]。1999年，美國聯邦政府開始實際使用ASCI模型來測量公共服務滿意度，美國公共服務滿意度指數的專門網站每個季度公布經濟部門、聯邦政府的滿意度評估結果，并且由專家對評估數據進行分析和解釋，為美國聯邦政府的政策制定提供參考。公眾滿意度指數已經成為評估政府以及公共部門績效、改進服務、制定政策的主要參考指標。

在中國公共服務績效的評估仍處于初級階段。盛明科等人提出了“中國政府服務的公眾滿意度測評模型，CPSI”，將優質服務、高效服務、低廉服務作為公眾期望的觀測變量，將科教服務績效、文衛服務績效、社保服務績效作為服務質量的觀測變量[4]；尤建新等人基于層次分析法提出四級指標體系，一級指標為公眾滿意度，定義為對政府工作的認同感，二級指標包括公眾安全感、信任感、榮譽感和價值感等[5]；鄭方輝等人采用十級里克特量表，讓被訪者就過去一年與政府公共職能實現與服務關聯密切十個方面作出主觀判斷，然后通過簡單加權直接給出公眾滿意度評估結果[6]；劉武在其博士論文中，將ASCI模型推廣至行政服務中心、公立醫院、義務教育、城市公交服務、就業服務等領域[7]；劉燕等進行了電子政務顧客滿意度評價的研究[8]；李聞一等進行了農村公共基礎設施農民滿意度評估[9]等。

以上滿意度評估大多借鑒了ASCI模型，但原始的ASCI模型存在兩個方面的嚴重不足，一是沒有考慮到觀測變量雙因素問題，二是使用簡單加權算法沒有考慮從觀測變量到評估結果中的非線性或者說容忍區域對評估結果的影響問題。

二、公共服務績效滿意度評估中的雙因素分析

雙因素理論是赫茨伯格1959年提出的，他認為影響人的需求和行為的因素分為兩大類：保健因素和激勵因素。其中的保健因素，若不滿足會引起不滿，而過多滿足也不會提高員工工作的積極性；激勵因素若不滿足不會引起員工的不滿，但若滿足得很好，則會產生強烈的激勵作用。赫茨伯格的雙因素理論提出以后，產生了巨大的反響，這一理念并被推廣至管理研究的許多領域中，其中最典型的是消費者滿意度的雙因素分析。Maddox研究發現，服務質量情感屬性的低價值將降低滿意度，但不會導致不滿意[10]；Cadotte Turgeon研究指出，在消費者滿意度的因素構成中，有一些變量所謂“不滿意因素”，它們會導致抱怨行為，但這些不滿意因素對消費者滿意度來說是必要的條件，而另一些滿意因素，其優異的績效將會導致強烈的滿意情感，是消費者滿意度的充分條件，然而這些因素表現不良或缺失，并不一定會導致負面的情感[11]。

雙因素理論的巨大現實價值在于確認了不同因素對于結果影響的非線性，即在不同的時點上，諸因素在滿意度整體構成的權重上是不同的。因此，若對公眾滿意度的各因素不加區分，一定會導致結論的錯誤。

當前國內幾乎所有文獻中的公共服務公眾滿意度評估都沒有考慮雙因素問題，例如鄭方輝[6]在對廣東21個地級以上城市政府公共服務所做的調查中，就是簡單地將影響因素分為十個指標，分別是：個人及家庭收入、就業機會、社會治安、醫療保障、自然環境、政策穩定性、政府部門態度、政府部門效率、政府人員廉潔、執法公正性，雖然每一個影響因素都賦予了不同的權重，但該研究沒有注意到在不同的情境下，不同的因素應具有不同的權重——而這一點正是雙因素理論的核心。舉例而言，社會治安就可能是這樣一個因素，當社會治安狀況非常差時，這個因素在公眾滿意度中所占的權重可能非常高，但是如果總體社會治安狀況較好，該因素在公眾滿意度中所占的權重就可能大幅度下降。因此，為真實地反映公共服務公眾滿意度水平，必須考慮滿意度的雙因素問題。

換言之，由于雙因素的存在，在不同的時點上，同一因素在公眾滿意度權重構成是不一樣的。因此，雙因素的明確區分，也有助于公共部門決策者了解到當前時點上公眾滿意度構成權重，從而能正確決策以持續提高公眾滿意度。

三、公共服務績效滿意度評估中的容忍區域分析

與雙因素理論類似，在公共服務績效公眾滿意度評級中另一個顯著的非線性，是公眾對公共服務績效的“容忍區域”現象。容忍區域這一概念是Parasuraman、Zeithaml Berry[12]提出的。

在服務業的評價中，顧客常將服務期望作為自己的判斷標準和參考依據，對企業的服務質量進行評價。一般來說，顧客期望實質上是顧客對企業服務傳遞的一種信念，顧客在接受服務之后，他們將自己的感知服務與接受服務之前所持的這種服務期望和信念進行比較。當感知服務等同于服務期望時，顧客會對服務企業做出較高評價，并感到滿意；當感知服務超過服務期望時，顧客會對服務企業做出很高評價，并感到驚喜；當感知服務低于服務期望時，顧客會對服務企業做出較低評價，并感到失望。

Parasuraman、Zeithaml Berry[12]等在上述理論的基礎上指出，期望與感知之間的差距作為滿意度的自變量，它和滿意度之間關系并非是線性的，其中非線性的一種重要來源就是所謂“容忍區域”。Parasuraman、Zeithaml Berry[12]指出，顧客對服務企業有兩種不同的期望水平：一是理想服務期望；二是適當服務期望，前者是顧客的期望上限，后者是顧客的期望下限。顧客的適當服務期望是指顧客認為可接受的企業服務績效水平，與理想期望相比，它是一種較低水平的期望。因為在一般情況下，顧客盡管希望得到理想服務，但這種理想服務又往往是難以實現的，因此，適當服務是顧客更為現實的一種期望水平，它也是顧客認為可接受服務的最低門檻。

要言之，由于顧客期望的不同，顧客的滿意程度在一定的范圍內與其接受的服務質量水平并不是簡單的線性關系，在顧客期望上限與下限的一段區域之內，顧客的滿意度是不敏感的，這一段區域稱為“容忍區域”。

將上述容忍區域理論引入到公共服務績效公眾滿意度評價中，就會立即發現，使用簡單的加權算法在容忍區域之內得到的結果與公眾的實際感受是不一致的（如下頁圖1和2所示）采用簡單加權法得到的滿意度評價自始至終是線性單調函數，而包含容忍區域的滿意度評價在其函數關系中存在一個相對平緩的不敏感區域。

圖1簡單加權算法函數形式

圖2包含容忍區域的函數形式

四、公共服務績效滿意度評估的一個完整模型

由于公共服務提供的是公共產品，因而必須盡最大可能讓公眾滿意，從這一點來說，公共服務績效滿意度評估具有深遠的意義。公共服務績效滿意度評估可以應用于包括政府、醫院、中小學、城市基礎設施等絕大多數公共部門，是公共部門績效評估的重要組成部分。

通過公共服務績效評估應該能達到“了解具體的服務差距、從而能夠為公共部門的績效改善提供戰略性建議”的目的，而不是僅僅給出一個評估結果。然而，當前國內絕大多數公共服務績效評估很難達到以上效果。以鄭方輝[6]所做的廣東省21個地市地方政府公共服務滿意度評估來看，在該研究中，研究者列示了影響滿意度十個因素（就業機會、社會治安、醫療保障、環保、政策穩定等），然后給上述每一因素一個固定的權重，使得我們無法了每一因素是如何影響評估結果的，它們各自作用的機制是如何的。鄭方輝等人的調查表明：外生變量對滿意度的影響結論包括五條，分別是性別、年齡、收入、學歷、職業對滿意度的影響，這一結論對于政府公共服務績效的改善意義不大——因為公共部門迫切需要知道的是，哪些因素對滿意度的影響最大，它們是怎樣影響滿意度的——而這些重要的問題都因為研究者事先就確定好各因素的權重而無法回答。

基于此，本文提出將雙因素與容忍區域納入到公共服務績效滿意度評估的測量模型中（如圖3所示）：

上述模型的要點是：（1）區分滿意因素與不滿意因素；（2）在滿意因素的測量中，加入容忍區域作為調節變量。顯然，使用上述模型就可以清楚地區分不同因素對于公眾滿意度的不同影響機制，使得評估與現實相符的程度大大提高；同時使用這一模型的評估還能了解具體的服務差距來源，從而能夠為公共部門的績效改善提供戰略性建議。

參考文獻：

[1]Barzelay M.Breaking Through Bureaucracy[M].Berkeley：University of California Press，1992:6-7.

[2]登哈特 J V.新公共服務 ——服務，而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京:中國人民大學出版社，2010:18-19.

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[12]Parasuraman A.，Zeithaml V A. Berry L L.A Conceptual Model of Service Quality and Its Implication for Future Research[J].Journal

of Marketing，1985，(4):41-50.[責任編輯 吳迪]