完善農村社會保障制度的幾點思考

摘要：實現城鄉協調發展及經濟和社會協調發展的一個重要途徑是發展農村社會保障制度。針對當前農村社會保障中存在的主要問題，應建立合理的籌資機制、建立分層分類的農村社會保障制度、完善和規范農村社會保障管理制度、加強法制建設，確保農村社會保障制度有法可依。

關鍵詞：農村 社會保障 制度 思考

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）30-0077-02

社會保障是國家通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員因各種原因而失去收人來源、生活貧困時，向他們提供的基本生活保障。中國農村人口占全國總人口的80%，建立和完善農村社會保障體系，不僅是農村經濟和社會現狀的需要，更是維護社會大局穩定的需要。

一、中國農村社會保障制度的現狀

目前，社會保障制度在農村地區的落實目前仍不盡人意。農村社會保障建設滯后的問題已直接影響到中國農村社會穩定和經濟發展。

（一）農村社會養老保險的實施并不理想

目前，全國已有8 000多萬農村人口參加保險。表面上看，農村社會養老保險工作開展得不錯，可實際上它實施的情況并不理想，但只占應該參保人數的12%，仍有88%的農民游離于農村社會養老保障之外。

（二）農村醫療保險的覆蓋率非常低

廣大農村地區醫療保險的覆蓋率非常低，即使在重建農村合作醫療的高潮期，合作醫療制度的人口覆蓋率在高收入地區僅22.2%，而在中等和欠發達地區僅1%～3%。另外，根據衛生部調查數據顯示，有30.44%的農民成為沒有任何社會醫療保障的自費群體。中國社會科學院農村發展研究所的研究也表明，在農村最貧困的農民中，50%左右屬于因病致貧或因病返貧。

（三）農村最低生活保障落實不到位

2003年初，全國納入農村最低生活保障的人數有406萬，農村最低生活保障制度波及全國的2 037個縣、市、區。截至2010年有條件的東部沿海發達地區繼續推行農村最低生活保障制度，但沒有條件的中西部地區實行農村特困戶救助制度落實不到位。

二、中國農村社會保障制度存在的問題

（一）農村社會保障的層次低，范圍小，社會化程度低

第一，目前中國農村最低生活保障的標準仍然很低，難以保障救助對象的基本生活。按照聯合國和世界銀行的標準來衡量，中國仍有1 500萬貧困人口。第二，廣大農村以養老、醫療為重點的社會保障工作僅在較小的范圍內實施，沒有在全國大范圍內推廣。同時，大部分鄉鎮企業和私有企業以及農村勞動力就業的國有企業、城鎮集體企業、三資企業對農村勞動者的社會保障還基本上是空白。第三，農村合作醫療制度雖然解決了部分群眾“病有所醫”的問題，但是沒有從根本上解決農村人口與集體在醫療保健上的依附關系，實現的是社區化，而不是社會化。

（二）農村社會保障缺乏穩定的資金來源

中國政府財政用于社會保障的金額占中央財政總支出的比例只有10%左右。并且農村居民所享受到的份額極小。農村社會養老保險和合作醫療都采取由農民個人和集體繳費的方式。由于農村經濟發展水平低，農民自身的個人繳費能力有限，有不少農民干脆放棄投保。農村社會保障缺乏穩定的資金來源，無法為農村社會保障事業提供堅實的物質基礎，大大削弱了農村社會保障的保障功能。

（三）農村社會保障基金管理機構比較混亂，缺乏法律保障

第一，管理不夠科學與規范。農村社會保障管理呈現出政出多門、各自為政的局面，城鄉分割、條塊分割、多頭管理，條塊之間既無統一的管理機構，也無統一的管理辦法。由于這些部門所處地位和利益關系不同，工作中經常發生摩擦和矛盾。此外，農村社會保障管理水平的低下，還集中體現在保險基金的管理上，農村社會保障基金在大多數地方是征繳、管理與使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，致使基金的使用及保值增值等面臨諸多風險，從而造成基金大量流失，嚴重影響基金的正常運轉，并在農民心中造成極壞的影響。因此，對農村社會保障進行科學規范的管理、監督，已成為當前一項刻不容緩的工作。第二，缺乏法制保障。社會保障制度需要有力的法律法規來支撐，從農村社會保障立法來看，一個突出的表現是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序。在農村雖然形成了一些法規、條例和規章，但多是單項的，功能單一，缺乏力度，沒有形成有機的法規體系，而且地區不同，內容亦有所不同，使得農村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地。

三、完善中國農村社會保障制度的對策

（一）建立多方籌資機制

農村社會保障制度能否正常運行的關鍵是否具備足夠的資金，鑒于中國的國情和經濟水平，現階段農村社會保障基金的籌集必須貫徹國家、集體、個人三者合理負擔的原則。從國家的角度，必須體現政府的財政責任，因為國家是農村社會保障的責任主體。國家承擔的這部分資金可通過開征社會保障稅、發行國債和社會保障彩票、征收個人所得稅、利息稅、遺產稅、證券交易稅以及部分國有資產和國有企業收益，包括上市公司國有股減持的部分所得中解決。從農村集體經濟的角度，集體也應承擔一部分農村社會保障資金。集體承擔的部分主要來自鄉（鎮）村辦各種企業的利潤及集體經濟的積累等。最后，針對農戶繳費難的問題，可以采取“實物換保障”的辦法，根據不同的對象采取不同的方式。這樣，可以有效解決農村社會保障資金短缺的問題，加快農村社會保障建設的步伐。

（二）建立分類分層的農村社會保障制度

由于中國幅員遼闊，經濟發展極不平衡，要建立統一的農村社會保障制度是不現實的，只能根據各地經濟發展狀況，因地制宜，循序漸進，形成各地區層次不同、標準有別的社會保障制度。第一，建立作為社會保障最后防線的最低生活保障制度。對那些因為疾病、災害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保證他們的基本生活。第二，建立適應不同經濟發展水平的農村醫療保障制度。在經濟比較發達、城市化水平較高的地區，應該逐步實現城鄉之間醫療保障制度的接軌；在經濟發展水平中等的地區，可以建立合作醫療保險大病統籌制度。第三，建立農村社會養老保險制度。目前的農村社會養老保險，因其屬于完全個人賬戶和完全積累型的養老保險模式，缺乏社會統籌，實質上成了一種自愿參加的儲蓄，起不到調節收入分配的作用。因此，在制度設計上應該考慮在自我保障的基礎上逐步增加社會統籌的比例，實行個人賬戶和社會統籌的結合，并設計向貧困人口傾斜的制度。

（三）加強社會保障制度制規范管理，強化監督

首先，加強農村社會保障管理機構建設，建立全國統一、權威的農村社會保障管理機構。其次，完善農村社會保障的監督體系。最后，加強農村社會保障機構隊伍建設。

（四）加強法制建設，確保農村社會保障制度有法可依

第一，完善《農村社會保障法》。對農村社會保障應遵循的原則、受保人與社會保障機構的權利和義務、農村社會保障的主要內容及形式、管理體制、社會保障的監督及法律責任等方面作出明確規定。第二，根據《農村社會保障法》的要求完善相關條例。國務院應根據《農村社會保障法》的要求，完善《農村養老保險條例》、《農村合作醫療條例》、《農村生育保險條例》、《農村失業保險條例》等條例，使農村社會保障主要內容的法律規定具體化，以增加其可操作性。第三，根據各地農村實際情況，抓緊地方立法，用地方法來規范農村社會保障工作極為重要。

（五）加快農村最低生活保障制度的建設

在完善中國農村最低生活保障制度時應當解決好相關的兩個問題：第一，科學確定保障線標準。確定農村最低生活保障線標準，要與當地的經濟發展水平及物價等因素相適應確定可行的最低生活保障線標準，既要保障農村貧困人口的最低生活，又要防止因保障標準過高而形成養懶漢的傾向。第二，正確界定保障對象。界定農村最低生活保障對象，要以通過最大勞動努力仍達不到最低生活保障線為衡量標準。應該在全面掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等的基礎上，結合最低生活保障線標準的確定，分類別、分情況制定出保障對象的條件與范圍，嚴格按審批程序進行。

因此，建立健全農村社會保障體系更具有重要的現實意義和深遠的歷史意義，建立和健全有中國特色的農村社會保障制度已成為當前中國的一個現實問題，具有相當的緊迫性。

參考文獻：

[1]孫文基.試論建立農村社會保障的基本思路[J].農業經濟，2006，(1).

[2]余利民.對中國農村社會保障制度的研究[J].特區經濟，2006，(4).

[責任編輯 劉嬌嬌]