湟水谷地山洪溝管理面臨的問題與對策

摘要：湟水谷地是青海省人口和基礎設施最集中的地區，城鎮、村莊、農田也大部分集中分布在溝道兩岸及出山口附近。由于地處青藏高原和黃土高原過渡帶，山地與河谷相對高差大以及植被差等原因，洪水具有很強的突發性。隨著人類活動向廣度和深度發展，河道管理不到位，河道淤積及蠶食占用，加重了洪災危害程度，降低了泄洪能力。山區洪災損失逐年增加，直接威脅著河湟谷地社會經濟可持續發展。通過對湟水谷底山洪溝特性及管理面臨問題的分析，提出了對策。

關鍵詞：湟水谷地；山洪溝；管理

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）22-0326-03

引言

湟水谷地內西寧市、湟源、湟中、大通、互助、平安、樂都、民和等縣級城鎮全部坐落于湟水及其支流河谷兩岸的階地及河口地區。大部分鄉（鎮）、村莊、學校、農田、各種經濟開發區和基礎設施也分布在溝道出山口及溝道兩岸。湟水谷地也是青海省國家基礎設施最為集中的地區。蘭青鐵路、109國道、蘭西光纜通信干線、京藏高速公路、澀（澀北）寧（西寧）蘭（蘭州）天然氣管道、在建蘭新高速客運專線、引湟灌區干、支渠等重要基礎設施都是沿湟水河谷布置的。隨著經濟的迅速發展，城鎮建設向易受洪水威脅的河灘地和低階地擴展，城鎮建設與防洪投入不相適應，城鎮防洪投入不足，防洪標準很低。也有不少地方盲目與河道爭地，侵占河道，傾倒垃圾等，縮小了河道行洪斷面，大大減弱了城鎮的防洪能力，加上整個湟水谷地尚未建有控制洪水的關鍵工程，洪災損失逐年加重，給區內的經濟建設和人民財產造成了損失。

湟水干流湟源—民和段，入湟支流多，多為山洪溝，境內集水面積10km2～1 000km2湟水一級山洪溝達91條，汛期含沙量大，時伴有泥石流。加上河谷與山地相對高差大以及植被差等原因，洪水具有很強的突發性，當降雨強度超過20mm/h，就會形成災害。由于河道淤積，河道管理不到位，加重了洪災危害程度，降低了泄洪能力。每遇暴雨，鐵路、國道線和渠道的排洪溝、涵洞、橋梁、渡槽等基礎設施立即受到嚴重損害。

一、湟水谷地山洪溝概況

1.山洪溝水文特征。湟水干流河道長373.9km，青海境內335km。河床一般寬50m～150m，峽谷地帶僅30m～50m。干流河道多為砂礫石河床，兩岸多為階地。河道平均坡降3.5‰～14.8‰之間，在上游及峽谷處較大，平原區較小。河道彎曲率1.07～1.34，大峽以下較大。

湟水干流青海境內有流域面積10km2～1 000km2的大小一級支流91條，連同眾多的次一級支溝，構成羽毛狀、樹枝狀水系。流域河網密度0.153km/km2，河系不均勻系數0.80～0.90間。流域面積在10km2～50km2支流41條，50km2～100km2支流19條，100km2～300km2支流21條，300km2～500km2支流7條，500km2～1000km2支流3條。湟水干流一級支流中各級別支流統計（見表1）。湟水一級支流中流域面積大于200km2以上支流特征值（見表2）。

2.山洪溝特點。除流域面積大于200km2的較大支流有常流水外，其他多為時令河（溝）。主溝道長度一般在5km～40km之間，山溪性河流，河道落差大，水流湍急，沙礫石河床，主溝道比降大多在20‰～80‰之間。流域上游多為徑流來源區，農村生活用水水源地，植被良好，下游及出山口附近植被較差，溝道兩岸階地多墾為農田，為徑流利用區。徑流以降水補給為主，年內分配不均，年內、年際變化大。大部分溝道多年平均流量小于0.50m3/s。降水量從河口至河源遞增，降水集中在汛期6—9月份，常有山洪暴發。

山區地形起伏較大，地質結構十分復雜，氣候差異懸殊，各方面條件都十分惡劣。其河道坡降陡，洪水位高，洪枯變幅大，沖刷力強，水土流失嚴重。而山區的大部分城鎮、村莊、良田又恰恰集中分布在河溝兩岸，洪災損失逐年增加，河道治理的難度越來越大。

二、山區河道管理面臨的問題

1.公眾對河道依法管理的意識仍然淡薄，管理效果差。對河道實施有效管理，是法律賦予水利部門義不容辭的責任，但河道執法范圍廣，涉及面寬，對象特殊，不聽管、不服管的現象比較普遍，河道執法矛盾多，人員少、手段弱、效果差。

2.河道濫采亂挖，導致事故時有發生。國家法律、法規對河道采砂都有明確規定。但在現實中，凡在河道內采砂者，能夠按照法律法規主動請求河道主管機關批準的卻很少，而是想挖就挖，想采就采，河道主管機關想管管不住，一旦出了問題，責任又難以追究。究其原因：（1）砂石資源供求矛盾突出。近年來，公路、鐵路等基礎設施建設、房屋開發、新型節能磚的生產對河道砂石的需求量逐年增長，而現有河道的砂石資源缺乏，為爭奪有限的資源，有條件的采，無條件的也采；有證的采，無證的也采，為河道采砂管理帶來了很大的難度；（2）在依法管理上阻力重重，有的村將河砂資源直接作價賣給了采砂業主，有的打著修建村級公路的旗號強行在河道內濫采亂挖，有的嚴重阻礙執法，認為河砂是自然資源，采點砂不犯法；（3）河道執法難以到位。就河道執法而言，對違法行為的處理，依照法定程序，從調查取證到結案，一般需要90～180d。在違法事實確實充分，適用法律法規正確，處理得當，程序合法的前提下，違法當事人如果不自覺履行，執法主體機關又沒有強制措施，唯一合法有效地途徑是申請人民法院強制執行。申請法院執行后，往往又因其他原因而被擱淺。因此，長期以來，河道執法一直難以到位。

3.亂占河道建房的現象比較突出。山洪溝道內平地少，近幾年老百姓在河道邊建房的較多，特別是鄉（鎮）機關所在地尤為突出，蠶食和占用河道問題多，直接危及到行洪暢通。究其原因：（1）歷史習慣，老百姓往往以河邊為定居點，相關部門對河邊違章建筑鞭長莫及，處罰十分困難；（2）在老百姓宅基地審批上，有的將河道管理范圍（護堤地）批給老百姓建房，老百姓認為有了土地部門的許可，不管河道不河道，只要能建就建，在河道邊打樁建房，甚至拆河堤建房的現象時有發生。

4.山區河流，水文條件、水力要素情況復雜。一般情況下，流域面積都比較小，流程短，匯流時間短，河道比降大，汛期洪水陡漲陡落，枯期流量很小，有的基本斷流，河岸或河堤承受高水位壓力的時間不長，但一遇洪水，水流速度快，沖刷力特強，推移質多，有的河流一次洪水后，推移質就填滿了河槽，再遇洪水，災害損失迅速擴大。

三、山洪溝管理對策

1.提高認識，優化河道執法環境。盡管河道管理的法律法規比較健全，但是河道執法難是各地普遍存在的共性問題：（1）河道主管機關要采取靈活多樣，群眾喜聞樂見的宣傳教育方式，讓全社會了解國家對河道管理的法律法規，并自覺遵守法律法規；（2）各有關鄉鎮及部門要支持河道管理機關嚴格執法，特別是對法律賦予的有關管理職能，要多一些理解，少一些責怪，河道管理機關也要主動與有關鄉鎮及部門搞好溝通與銜接，爭取理解和支持，充分調動各方齊心協力，共同促進河道嚴格執法，規范管理；（3）鑒于目前河道管理現狀，單靠水利部門自身的力量是很難扭轉趨勢的，政府應組織公安、法院、工商等相關部門對河道進行徹底整治，還河道以本來面目。

2.規范河道采砂管理，嚴格依法辦事。目前，很多地方政府干預河道采砂辦證問題突出，水利部門要嚴格執法，做好四個方面的工作：（1）必須要制定切實可行的河道采砂規劃，明確劃分禁采區和禁采期，對堤防、公路、橋梁、過河通訊管道設施、農田必須要嚴加保護，誰損壞誰負責賠償；（2）對采砂申請的受理，必須要嚴把準入關，不是人人都可以申請采砂，而是要有嚴格的準入條件限制，即必須要有專門的采砂機械和專業采砂人員，必須要有所在鄉鎮和村簽署的具體意見，必須在作業前接受河道主管機關的業務培訓；（3）實施保證金制度。河道采砂必須嚴格執行規劃，符合條件的采砂業主在辦理許可證時，必須與河道主管機關簽訂保證書，并繳納一定數額的保證金（采砂期滿，無違規行為發生金額返還）。采砂業主在采砂過程中，若不按規劃開采或不及時平整河道和損壞水工程及其他設施的，直接扣除相應的保證金，由河道管理部門負責恢復；（4）區分不同情況，實施不同政策，對公益事業、移民遷建等非盈利性采砂的，辦證時，除簽訂保證書并繳納保證金外，管理費可全免；對興建公路等大型工程建設在河道內采砂，辦證時，除簽訂保證書是并繳納保證金外，管理費可減半收取；對經營性采砂，符合條件的，一律按規定標準補辦手續，不夠條件的，依法予以取締。

3.加強部門配合，規范河道管理。山區河道由于支流眾多、戰線長，管理人員少，除自身努力外，還必須依靠全社會的力量齊抓共管。建設部門在進行城鄉建設規劃時，應積極配合河道主管機關抓好城鄉防洪規劃，并不得審批占用河道管理范圍內的一切建設項目。土地部門在審批涉及河道的建設用地時，必須首先征得河道主管機關的同意后，方可按土地使用審批程序履行審批手續。交通部門在興建和整修公路時，應協同河道管理機關及所在鄉鎮政府做好河道岸線的管理，不得將棄渣向河道內傾倒。環保部門應積極配合河道管理機關加強對河道水環境管理工作，使河道沿線排污符合國家規定的標準。林業部門應協同河道管理機關做好護堤護岸林木的管理和綠化工作。公安機關對拒絕、阻礙河道監理人員依法執行公務的，應依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定進行處罰。各鄉鎮負責本區域內河道清障、防洪、河道兩岸堤防的綠化工作，并支持河道管理機關對水事違法案件特別是違章建房的查處工作。

4.統籌規劃，綜合治理。在規劃治理中，要因地制宜，綜合考察上下游、左右岸甚至整個流域的相互關系。（1）在流域內采取水土保持措施，退耕還林還草，封山育林，攔截地面徑流，減少泥沙進入河道；（2）進行河道整治，采取上堵下排，修建堤防，護岸工程。上堵就是在河道上游修建一定的攔沙壩、沉沙庫、攔截泥沙；下排就是疏導河道，清除阻水障礙，使河道暢通；（3）在關鍵河段修建堤防護岸工程，約束水流，保護岸坡。

在規劃中，還應注意河道的生態平衡問題，充分遵循自然規律，不宜過多改變河道自然特性，盡量保護天然河道的作用。尤其是對河道進行截彎取直和擴寬河道堵口，要特別慎重。河道截彎取直后，既改變了洪水流向，增大了河槽比降、流速和水動能，又加劇了水流對河岸的沖刷和河槽的下切，使原有堤防和河岸垮塌更為嚴重，往往前功盡棄；擴寬河道堵口，雖然能夠增大下泄流量，減輕上游的淹沒損失，但對下游的淹沒損失可能更大，往往顧此失彼。因此，對河道進行截彎取直和擴寬河道堵口時，必須認真調查，充分研究，結合水能，水文計算成果，客觀分析下泄流量和經濟損失，采取多方案比較，確定出科學的方案，設計合理的斷面尺寸，達到治理的最佳效果。只有不斷地對山區河道的洪水特性、洪災類型、災害成因、治理措施進行認真探索，密切結合防洪工程措施與非工程措施，土地利用與防洪規劃，城鄉建設與河道整治，治山治水與生態環境建設，進行全面統籌規劃，加大投入力度，分部門分階段逐步實施，合理開發利用河道灘涂，提高土地利用率，減少重復建設項目，把河道治好管好，達到治理河道、防治洪澇、改善生態環境、發展城鎮鄉村建設的目的。

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[責任編輯 陳鶴]