中央政府房產(chǎn)調(diào)控失效之政治學(xué)分析

摘要：2011年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了國(guó)八條，對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行重磅出擊，抑制房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)，但是房?jī)r(jià)并沒(méi)有出現(xiàn)人們所期待的拐點(diǎn)，反而在2011年5月，開(kāi)始了新一輪上漲。從中央與地方政府關(guān)系，即政治上的單一制和經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)邦主義來(lái)分析中央政府為什么房產(chǎn)調(diào)控屢屢失效和房?jī)r(jià)高漲之原因。

關(guān)鍵詞：政治單一制；經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義；分稅制；土地財(cái)政

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）22-0126-03

自1992年以來(lái)，國(guó)家啟動(dòng)房地產(chǎn)改革措施以來(lái)，房地產(chǎn)行業(yè)飛速發(fā)展，房?jī)r(jià)也如脫韁的野馬一樣一路猛漲，增長(zhǎng)速度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了城鎮(zhèn)居民的收入水平的增速，成了大多數(shù)居民的難以承受之痛，“買(mǎi)房難，買(mǎi)房貴”已經(jīng)成為民生關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定的重大政治問(wèn)題。針對(duì)這種情況，中央政府自2006年以來(lái)，出臺(tái)了一系列的房?jī)r(jià)調(diào)控措施，卻收效甚微。2011年中央政府再度重拳出擊，出臺(tái)了國(guó)八條，用行政命令進(jìn)行調(diào)控，可是房地產(chǎn)行業(yè)并沒(méi)有出現(xiàn)人們所說(shuō)的拐點(diǎn)的到來(lái)，一些二線、三線城市的房?jī)r(jià)反而在繼續(xù)上漲。為什么中央政府花費(fèi)如此大的力氣來(lái)調(diào)控房產(chǎn)市場(chǎng)，卻屢屢失效呢？這不得不從中央和地方政府的關(guān)系說(shuō)起。

一、政治經(jīng)濟(jì)二元化的中央地方關(guān)系解讀

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，中央與地方政府之間的關(guān)系不能用單一制或聯(lián)邦制進(jìn)行解析，必須從中國(guó)復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系來(lái)認(rèn)識(shí)中央政府和地方政府的關(guān)系。

1．中央政府和地方政府的政治關(guān)系。中國(guó)憲法第3條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。即“一府兩院”都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。憲法還規(guī)定，中央政府即國(guó)務(wù)院的職權(quán)之一是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。以上兩條規(guī)定表明了中國(guó)國(guó)家國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，中央政府和地方政府在政治上為單一制。這種單一制的國(guó)家形式在中央與地方政府的縱向關(guān)系上就表現(xiàn)為一種條狀關(guān)系。指從中央政府到地方政府都按照上級(jí)政府的結(jié)構(gòu)而設(shè)置政府部門(mén)，實(shí)行歸口管理。在這種歸口管理體制下，一級(jí)政府機(jī)構(gòu)是作為上級(jí)部門(mén)或政府機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)而存在，人事、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)歸上級(jí)部門(mén)主管。政治單一制的指點(diǎn)是黨管干部原則，黨管干部原則最終落實(shí)到了干部委任制。即中央直接考察副省級(jí)以上的干部的考察和任免。雖然國(guó)家從20世紀(jì)80年代開(kāi)始了以放權(quán)為中心政府體制改革，地方政府在行政管理、立法、干部人事管理等方面的權(quán)限大大擴(kuò)大了，中央政府在放權(quán)的同時(shí)，也加強(qiáng)對(duì)省級(jí)政府核心領(lǐng)導(dǎo)干部的控制，如實(shí)行交流制度、回避制度、短期任職制度等。控制核心領(lǐng)導(dǎo)干部成為中央約束地方行為的一種主要手段，也成為政治單一制的核心特征。在單一制的政治關(guān)系中，中央政府和地方政府的關(guān)系就成為了一種委托—代理的關(guān)系。地方政府成了中央政府政策的執(zhí)行者和代理人角色，其政治合法性也來(lái)源于中央政府的授權(quán)和委托。作為中央政府的代言人，其行為訴求必然會(huì)滿(mǎn)足中央政府的意志，而不是關(guān)注民生，求得民眾的信任和認(rèn)可。在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，中央政府和地方政府的關(guān)系不僅僅是委托和代理這么單純的關(guān)系，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中地方政府也有自己的利益訴求。

2．中央政府和地方政府經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)邦主義關(guān)系。中央政府與地方政府的關(guān)系不僅僅是政治—法律上的關(guān)系。我們對(duì)中央與地方關(guān)系的分析，在任何時(shí)候都不能忽略了經(jīng)濟(jì)關(guān)系，只有這樣才能去全面把握中央與地方政府的關(guān)系。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，20世紀(jì)80年代中國(guó)政府進(jìn)行了以分利讓權(quán)為指導(dǎo)思想的改革，重塑了中央和地方的關(guān)系。衡量中央和地方關(guān)系最為核心的指標(biāo)體系為財(cái)政體制。針對(duì)統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制的弊端，20世紀(jì)80年代中央政府實(shí)行了分灶吃飯的財(cái)政包干體制，1994年中國(guó)實(shí)行了分稅制，這使中國(guó)財(cái)政體制發(fā)生了革命性的變化，標(biāo)志著中國(guó)中央集權(quán)的財(cái)政體制的瓦解，地方擁有了財(cái)政自治權(quán)，具有了和中央討價(jià)還價(jià)甚至分庭抗禮的能力。分權(quán)是聯(lián)邦主義的重要基礎(chǔ)，當(dāng)?shù)胤秸ㄟ^(guò)法律規(guī)定而獲得一定程度的地方性政策的自主權(quán)和自主的財(cái)政權(quán)時(shí)，中央—地方關(guān)系就可能演變成以契約為基礎(chǔ)的合作和討價(jià)還價(jià)關(guān)系。也就是經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)邦主義。財(cái)政分權(quán)，使地方政府在微觀領(lǐng)域內(nèi)擁有了較大的資源配置權(quán)和實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)利益最大化的手段，促使地方政府千方百計(jì)地追逐地方利益，擴(kuò)大地方收入，成為轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的一個(gè)獨(dú)特的利益主體，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又能為其帶來(lái)政治上的利益。

轉(zhuǎn)型期中國(guó)，中央和地方政府的政治經(jīng)濟(jì)二元化關(guān)系，使地方政府的角色復(fù)雜化了，不僅作為代理人要執(zhí)行中央政府的政策，還要受利益驅(qū)動(dòng)成為市場(chǎng)的利益主體。作為理性的經(jīng)濟(jì)人，地方政府尤其是地方政府的官員必然尋求地區(qū)利益和自身利益的最大化，而作為代理又要求其執(zhí)行中央政府的意志和政策，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，地方必然受利益的驅(qū)動(dòng)，必然會(huì)扭曲中央政策和削弱中央政府的權(quán)威。中央政府和地方政府政治經(jīng)濟(jì)二元關(guān)系決定了地方行為的二重性角色。正是地方政府行為的二重性角色導(dǎo)致中央政府的房產(chǎn)調(diào)控政策，遇到地方或明或暗的抵制、扭曲和變通，導(dǎo)致一輪又一輪的房產(chǎn)調(diào)控的失敗。

二、地方政府二重性角色與其樓市調(diào)控中的行為選擇

1．政治單一制下的政績(jī)考核機(jī)制，使地方政府缺乏打壓樓市的動(dòng)力。政治上的單一制下的核心特征就是中央政府對(duì)地方政府核心領(lǐng)導(dǎo)干部的控制，而對(duì)核心領(lǐng)導(dǎo)干部控制又通過(guò)對(duì)考察和任免進(jìn)行的。中央政府對(duì)地方政府官員的考核主要是政績(jī)，依據(jù)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種指標(biāo)，最典型的指標(biāo)就是GDP的增長(zhǎng)。在委托—代理關(guān)系中，地方政府的行為選擇必然會(huì)訴諸迎合上級(jí)政府的考核標(biāo)準(zhǔn)。地方政府是一個(gè)抽象的概念，他們是由地方政府的官員組成，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，地方官員作為理性的經(jīng)紀(jì)人，有追逐利益最大化的行為和動(dòng)機(jī)。對(duì)了一個(gè)地方官員來(lái)說(shuō)，最大的利益無(wú)非就是政治上的升遷和謀取更多的個(gè)人財(cái)富。為了政治升遷，他們必然想盡辦法迎合中央政府的考核標(biāo)準(zhǔn)，去最大限度地實(shí)現(xiàn)GDP的增長(zhǎng)目標(biāo)，因此如何用最短的時(shí)間和最小的代價(jià)增強(qiáng)地方政府的GDP實(shí)力，就成了地方政府工作的核心內(nèi)容，由于房地產(chǎn)具有消費(fèi)品和投資品雙重屬性，中國(guó)房產(chǎn)市場(chǎng)又具有剛性需求，因此相對(duì)于一般的商品來(lái)說(shuō)，具有更大的價(jià)格上升空間。同時(shí)房地產(chǎn)行業(yè)是一個(gè)相關(guān)鏈很長(zhǎng)的行業(yè)，同時(shí)能帶動(dòng)建材等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并帶來(lái)更多的稅收。房地產(chǎn)業(yè)對(duì)短期任期地方官員來(lái)說(shuō)就是一個(gè)代價(jià)小、見(jiàn)效快的增長(zhǎng)GDP和為了自己的短期政績(jī)大搞面子工程、形象工程的辦法，因此會(huì)大力推動(dòng)房?jī)r(jià)的上揚(yáng)。中央政府在社會(huì)管理過(guò)程中，由于其合法來(lái)源于民眾的支持和信任，必然關(guān)注民生問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化，房地產(chǎn)行業(yè)是事關(guān)民生的重大政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，如果房?jī)r(jià)過(guò)高，使老百姓不能居有其所，必然動(dòng)搖其對(duì)政府的信任和支持，還會(huì)加劇貧富差距，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。所以中央必然要把房?jī)r(jià)控制在合理范圍內(nèi)。作為中央政府的代理人，在目前的考核機(jī)制下，雖然中央政府不斷出臺(tái)房產(chǎn)調(diào)控政策，但是由于不被納入考核內(nèi)容，地方不會(huì)去執(zhí)行中央政府的調(diào)控政策，而房?jī)r(jià)下降反而會(huì)影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)，同樣會(huì)影響到當(dāng)?shù)毓賳T的政績(jī)，因此在懲罰力度不夠的時(shí)候，他們根本不會(huì)去理會(huì)中央政府的房產(chǎn)調(diào)控。2011年，中央政府出臺(tái)了針對(duì)房?jī)r(jià)飆升，出臺(tái)了國(guó)八條，但地方政府只是觀望，省級(jí)政府響應(yīng)者卻寥寥無(wú)幾。針對(duì)地方政府在房產(chǎn)調(diào)控中執(zhí)行不力的情況，無(wú)奈的中央政府只好啟動(dòng)房產(chǎn)調(diào)控考核問(wèn)責(zé)制度，將穩(wěn)定房?jī)r(jià)的工作實(shí)行省級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)、市縣政府負(fù)責(zé)的直接責(zé)任的制度。對(duì)于執(zhí)行政策不力的政府實(shí)行問(wèn)責(zé)。在這樣的情況下，陸續(xù)有地方政府出臺(tái)了與中央政府相應(yīng)的調(diào)控政策，但這些調(diào)控政策是否落到了實(shí)處，只有這些官員自己知道。但是樓市的高壓調(diào)控，并沒(méi)有抑制樓市的躁動(dòng)。2011年5月18日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字，4月份，全國(guó)70個(gè)大中城市中，新建商品住宅環(huán)比價(jià)格下降的有9個(gè)城市，持平的有5個(gè)，上漲的有56個(gè)城市。

2．市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的利益主體角色，使其助推房?jī)r(jià)高漲。在中央政府和地方政府分權(quán)的體制中，中央政府賦予地方政府更多的發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)，作為市場(chǎng)中的利益主體，地方政府的主要追求是保護(hù)和擴(kuò)大本地市場(chǎng)的力量。隨著經(jīng)濟(jì)權(quán)的下方，中央政府把更多的公共管理職能也下放給地方政府。但是中國(guó)分稅制下構(gòu)建的是中央占大頭的財(cái)政分配機(jī)制，把大宗、充沛、稅源穩(wěn)定的稅種劃為中央或中央和地方共享，同時(shí)把來(lái)自農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的稅種劃分為地方政府。這就使地方政府的財(cái)政收入非常有限。分稅制后中央財(cái)政收入占總收入的比重從改革前的21.9% 激增至改革后的55.7%，地方財(cái)政收入占總收入比重則由78.1% 下降到44.3%，整個(gè)數(shù)字的變化前后呈現(xiàn)反向剪刀狀。此后，中央、地方財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重一直維持喇叭狀，地方財(cái)政支出大大高于中央財(cái)政支出，至2008年，地方財(cái)政支出是中央財(cái)政支出的3.7倍，而同年收入只有中央財(cái)政收入的87%。這就造成了地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，地方政府為了承擔(dān)相應(yīng)的公共管理的職能，必然需要充足的財(cái)政收入，但是在目前的分稅制下，它只能開(kāi)辟新的財(cái)源來(lái)增加其財(cái)政收入。分稅制極大增強(qiáng)了地方政府培養(yǎng)和開(kāi)辟財(cái)源、增加地方收入的積極性和主動(dòng)性。而房地產(chǎn)業(yè)對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)則是一個(gè)很好的財(cái)源，屬于第三產(chǎn)業(yè)，其稅收全部歸地方政府所有。據(jù)統(tǒng)計(jì)在房地產(chǎn)建設(shè)、銷(xiāo)售階段，地方政府稅費(fèi)收入占到房地產(chǎn)價(jià)格的30%~40%；此外，同時(shí)房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，帶動(dòng)效應(yīng)明顯，據(jù)統(tǒng)計(jì)，每100 億元房地產(chǎn)投資可以誘發(fā)建筑業(yè)產(chǎn)出90.76 億元，制造業(yè)產(chǎn)出123.61 億元，采礦業(yè)16.64 億元，商業(yè)11.16 億元，房地產(chǎn)業(yè)自身10.98億元等，中國(guó)每年的GDP 增長(zhǎng)率中，有超過(guò)2 個(gè)百分點(diǎn)是直接或間接由房地產(chǎn)拉動(dòng)的。出于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的需要，不會(huì)去打壓房?jī)r(jià)。2008年各地政府不遺余力地救市風(fēng)潮，說(shuō)明了地方在推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲方面有動(dòng)力，而在抑制房?jī)r(jià)上漲方面沒(méi)有動(dòng)力或者缺乏動(dòng)力。

3．地方政府的自利性，使其依賴(lài)土地生財(cái)。土地財(cái)政，是指地方靠出讓土地的使用權(quán)來(lái)維持地方的財(cái)政支出。在現(xiàn)行的中央和地方分權(quán)模式下，地方政府作為市場(chǎng)的一個(gè)利益主體，存在著追求自身利益最大化的經(jīng)紀(jì)人職能，當(dāng)中央房產(chǎn)調(diào)控與其利益目標(biāo)不一致時(shí)，他就會(huì)采取變通、或者消極執(zhí)行，使中央政府的房產(chǎn)調(diào)控在地方流于形式或者失效。分稅制并未取消預(yù)算外資金體制，在規(guī)范的、正式的地方稅收入增長(zhǎng)難以彌補(bǔ)支出的增長(zhǎng)，面對(duì)財(cái)政壓力，各級(jí)地方政府就盡可能通過(guò)擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收入來(lái)增加自己的可支配財(cái)力。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，最容易取得的財(cái)政收入就是出讓土地使用權(quán)取得的轉(zhuǎn)讓金的收入。在現(xiàn)行的土地制度和土地產(chǎn)權(quán)制度下，地方政府壟斷著一級(jí)市場(chǎng)的土地供給，使他們能以較低的價(jià)格征用農(nóng)民的土地，同時(shí)由于土地是稀缺資源，土地又能較高的價(jià)格轉(zhuǎn)讓。據(jù)統(tǒng)計(jì)土地轉(zhuǎn)讓金的收入占到房?jī)r(jià)價(jià)格20%~40%。2000 —2009 年，全國(guó)土地出讓金收入從292.58 億元飆升至15 939億元，年均增幅為56%，遠(yuǎn)高于同期地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度，土地出讓金收入與同期地方財(cái)政收入的比值也從2000 年的9.3%攀升到2009 年的49%。土地出讓金收入已經(jīng)成為地方政府繼稅收收入之后的第二大財(cái)政收入來(lái)源。土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大在一定程度上推動(dòng)了房地產(chǎn)價(jià)格上揚(yáng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的冷暖與地方政府的利益息息相關(guān)。由于房?jī)r(jià)的高揚(yáng)，導(dǎo)致中國(guó)房地產(chǎn)暴利，吸引眾多的資本進(jìn)入，而地方政府官員掌握房地產(chǎn)行業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，他們必然利用權(quán)力謀求個(gè)人利益，這種租金帶來(lái)的成本，開(kāi)發(fā)商必然會(huì)在房屋的銷(xiāo)售價(jià)格上找回，也必然帶動(dòng)房?jī)r(jià)的高漲。許多地方政府在調(diào)控房產(chǎn)價(jià)格時(shí)消極對(duì)待，在保障性住房上進(jìn)展不大，土地財(cái)政是一個(gè)重要原因。

三、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)房產(chǎn)調(diào)控是中央政府和地方政府博弈的結(jié)果，中央房產(chǎn)調(diào)控政策的失靈既與中央政府與地方政府結(jié)構(gòu)關(guān)系有關(guān)，也與中央政府調(diào)控政策本身因素有關(guān)。總之中國(guó)房?jī)r(jià)要回歸理性，一是理順中央和地方的關(guān)系，這是一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，要在保證中央政府權(quán)威的同時(shí)，給地方與其事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)和管理權(quán)，使地方政府?dāng)[脫對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)和土地財(cái)政的依賴(lài)。要理順中央與地方的關(guān)系，首先，要進(jìn)一步進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，打破國(guó)有資產(chǎn)的行政壟斷，形成有效的產(chǎn)權(quán)制度，形成統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)，只有這樣中央政府在保證中央政府權(quán)威的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)產(chǎn)出最大化。其次，用法治的形式構(gòu)建合理的中央與地方關(guān)系，使中央政府和地方政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行動(dòng)，避免上有政策下有對(duì)策情況的發(fā)生。最后，要改革不合理的考核體系，建立科學(xué)合理的考核機(jī)制。二是加大對(duì)保障性住房投入力度，為社會(huì)低收入全體提供更多的保障性住房。三是改革不合理的土地管理制度。

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