中央政府房產調控失效之政治學分析

摘要：2011年，國務院出臺了國八條，對房地產行業進行重磅出擊，抑制房價的增長，但是房價并沒有出現人們所期待的拐點，反而在2011年5月，開始了新一輪上漲。從中央與地方政府關系，即政治上的單一制和經濟上的聯邦主義來分析中央政府為什么房產調控屢屢失效和房價高漲之原因。

關鍵詞：政治單一制；經濟聯邦主義；分稅制；土地財政

中圖分類號：F293.3 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）22-0126-03

自1992年以來，國家啟動房地產改革措施以來，房地產行業飛速發展，房價也如脫韁的野馬一樣一路猛漲，增長速度也遠遠地超出了城鎮居民的收入水平的增速，成了大多數居民的難以承受之痛，“買房難，買房貴”已經成為民生關注的焦點，也成為影響社會和諧與穩定的重大政治問題。針對這種情況，中央政府自2006年以來，出臺了一系列的房價調控措施，卻收效甚微。2011年中央政府再度重拳出擊，出臺了國八條，用行政命令進行調控，可是房地產行業并沒有出現人們所說的拐點的到來，一些二線、三線城市的房價反而在繼續上漲。為什么中央政府花費如此大的力氣來調控房產市場，卻屢屢失效呢？這不得不從中央和地方政府的關系說起。

一、政治經濟二元化的中央地方關系解讀

轉型期的中國，中央與地方政府之間的關系不能用單一制或聯邦制進行解析，必須從中國復雜的政治經濟關系來認識中央政府和地方政府的關系。

1．中央政府和地方政府的政治關系。中國憲法第3條規定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。即“一府兩院”都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督；中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。憲法還規定，中央政府即國務院的職權之一是“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。以上兩條規定表明了中國國家國家權力機關和行政機關，中央政府和地方政府在政治上為單一制。這種單一制的國家形式在中央與地方政府的縱向關系上就表現為一種條狀關系。指從中央政府到地方政府都按照上級政府的結構而設置政府部門，實行歸口管理。在這種歸口管理體制下，一級政府機構是作為上級部門或政府機構的派出機構而存在，人事、財務和業務歸上級部門主管。政治單一制的指點是黨管干部原則，黨管干部原則最終落實到了干部委任制。即中央直接考察副省級以上的干部的考察和任免。雖然國家從20世紀80年代開始了以放權為中心政府體制改革，地方政府在行政管理、立法、干部人事管理等方面的權限大大擴大了，中央政府在放權的同時，也加強對省級政府核心領導干部的控制，如實行交流制度、回避制度、短期任職制度等。控制核心領導干部成為中央約束地方行為的一種主要手段，也成為政治單一制的核心特征。在單一制的政治關系中，中央政府和地方政府的關系就成為了一種委托—代理的關系。地方政府成了中央政府政策的執行者和代理人角色，其政治合法性也來源于中央政府的授權和委托。作為中央政府的代言人，其行為訴求必然會滿足中央政府的意志，而不是關注民生，求得民眾的信任和認可。在轉型期的中國，中央政府和地方政府的關系不僅僅是委托和代理這么單純的關系，在市場經濟中地方政府也有自己的利益訴求。

2．中央政府和地方政府經濟上的聯邦主義關系。中央政府與地方政府的關系不僅僅是政治—法律上的關系。我們對中央與地方關系的分析，在任何時候都不能忽略了經濟關系，只有這樣才能去全面把握中央與地方政府的關系。傳統計劃經濟體制嚴重阻礙中國經濟的發展，20世紀80年代中國政府進行了以分利讓權為指導思想的改革，重塑了中央和地方的關系。衡量中央和地方關系最為核心的指標體系為財政體制。針對統收統支財政體制的弊端，20世紀80年代中央政府實行了分灶吃飯的財政包干體制，1994年中國實行了分稅制，這使中國財政體制發生了革命性的變化，標志著中國中央集權的財政體制的瓦解，地方擁有了財政自治權，具有了和中央討價還價甚至分庭抗禮的能力。分權是聯邦主義的重要基礎，當地方政府通過法律規定而獲得一定程度的地方性政策的自主權和自主的財政權時，中央—地方關系就可能演變成以契約為基礎的合作和討價還價關系。也就是經濟上的聯邦主義。財政分權，使地方政府在微觀領域內擁有了較大的資源配置權和實現地方經濟利益最大化的手段，促使地方政府千方百計地追逐地方利益，擴大地方收入，成為轉型期經濟市場中的一個獨特的利益主體，這一目標的實現又能為其帶來政治上的利益。

轉型期中國，中央和地方政府的政治經濟二元化關系，使地方政府的角色復雜化了，不僅作為代理人要執行中央政府的政策，還要受利益驅動成為市場的利益主體。作為理性的經濟人，地方政府尤其是地方政府的官員必然尋求地區利益和自身利益的最大化，而作為代理又要求其執行中央政府的意志和政策，當兩者發生沖突時，地方必然受利益的驅動，必然會扭曲中央政策和削弱中央政府的權威。中央政府和地方政府政治經濟二元關系決定了地方行為的二重性角色。正是地方政府行為的二重性角色導致中央政府的房產調控政策，遇到地方或明或暗的抵制、扭曲和變通，導致一輪又一輪的房產調控的失敗。

二、地方政府二重性角色與其樓市調控中的行為選擇

1．政治單一制下的政績考核機制，使地方政府缺乏打壓樓市的動力。政治上的單一制下的核心特征就是中央政府對地方政府核心領導干部的控制，而對核心領導干部控制又通過對考察和任免進行的。中央政府對地方政府官員的考核主要是政績，依據就是經濟發展的各種指標，最典型的指標就是GDP的增長。在委托—代理關系中，地方政府的行為選擇必然會訴諸迎合上級政府的考核標準。地方政府是一個抽象的概念，他們是由地方政府的官員組成，在市場經濟中，地方官員作為理性的經紀人，有追逐利益最大化的行為和動機。對了一個地方官員來說，最大的利益無非就是政治上的升遷和謀取更多的個人財富。為了政治升遷，他們必然想盡辦法迎合中央政府的考核標準，去最大限度地實現GDP的增長目標，因此如何用最短的時間和最小的代價增強地方政府的GDP實力，就成了地方政府工作的核心內容，由于房地產具有消費品和投資品雙重屬性，中國房產市場又具有剛性需求，因此相對于一般的商品來說，具有更大的價格上升空間。同時房地產行業是一個相關鏈很長的行業，同時能帶動建材等相關產業的發展，并帶來更多的稅收。房地產業對短期任期地方官員來說就是一個代價小、見效快的增長GDP和為了自己的短期政績大搞面子工程、形象工程的辦法，因此會大力推動房價的上揚。中央政府在社會管理過程中，由于其合法來源于民眾的支持和信任，必然關注民生問題，實現社會利益的最大化，房地產行業是事關民生的重大政治經濟社會問題，如果房價過高，使老百姓不能居有其所，必然動搖其對政府的信任和支持，還會加劇貧富差距，引發社會動蕩。所以中央必然要把房價控制在合理范圍內。作為中央政府的代理人，在目前的考核機制下，雖然中央政府不斷出臺房產調控政策，但是由于不被納入考核內容，地方不會去執行中央政府的調控政策，而房價下降反而會影響當地的經濟發展、就業，同樣會影響到當地官員的政績，因此在懲罰力度不夠的時候，他們根本不會去理會中央政府的房產調控。2011年，中央政府出臺了針對房價飆升，出臺了國八條，但地方政府只是觀望，省級政府響應者卻寥寥無幾。針對地方政府在房產調控中執行不力的情況，無奈的中央政府只好啟動房產調控考核問責制度，將穩定房價的工作實行省級人民政府負總責、市縣政府負責的直接責任的制度。對于執行政策不力的政府實行問責。在這樣的情況下，陸續有地方政府出臺了與中央政府相應的調控政策，但這些調控政策是否落到了實處，只有這些官員自己知道。但是樓市的高壓調控，并沒有抑制樓市的躁動。2011年5月18日國家統計局公布的數字，4月份，全國70個大中城市中，新建商品住宅環比價格下降的有9個城市，持平的有5個，上漲的有56個城市。

2．市場經濟中的利益主體角色，使其助推房價高漲。在中央政府和地方政府分權的體制中，中央政府賦予地方政府更多的發展本地經濟的自主權，作為市場中的利益主體，地方政府的主要追求是保護和擴大本地市場的力量。隨著經濟權的下方，中央政府把更多的公共管理職能也下放給地方政府。但是中國分稅制下構建的是中央占大頭的財政分配機制，把大宗、充沛、稅源穩定的稅種劃為中央或中央和地方共享，同時把來自農業和第三產業的稅種劃分為地方政府。這就使地方政府的財政收入非常有限。分稅制后中央財政收入占總收入的比重從改革前的21.9% 激增至改革后的55.7%，地方財政收入占總收入比重則由78.1% 下降到44.3%，整個數字的變化前后呈現反向剪刀狀。此后，中央、地方財政支出占財政總支出比重一直維持喇叭狀，地方財政支出大大高于中央財政支出，至2008年，地方財政支出是中央財政支出的3.7倍，而同年收入只有中央財政收入的87%。這就造成了地方政府財權和事權的不匹配，地方政府為了承擔相應的公共管理的職能，必然需要充足的財政收入，但是在目前的分稅制下，它只能開辟新的財源來增加其財政收入。分稅制極大增強了地方政府培養和開辟財源、增加地方收入的積極性和主動性。而房地產業對地方政府來說則是一個很好的財源，屬于第三產業，其稅收全部歸地方政府所有。據統計在房地產建設、銷售階段，地方政府稅費收入占到房地產價格的30%~40%；此外，同時房地產業產業鏈長，帶動效應明顯，據統計，每100 億元房地產投資可以誘發建筑業產出90.76 億元，制造業產出123.61 億元，采礦業16.64 億元，商業11.16 億元，房地產業自身10.98億元等，中國每年的GDP 增長率中，有超過2 個百分點是直接或間接由房地產拉動的。出于發展本地經濟的需要，不會去打壓房價。2008年各地政府不遺余力地救市風潮，說明了地方在推動房價上漲方面有動力，而在抑制房價上漲方面沒有動力或者缺乏動力。

3．地方政府的自利性，使其依賴土地生財。土地財政，是指地方靠出讓土地的使用權來維持地方的財政支出。在現行的中央和地方分權模式下，地方政府作為市場的一個利益主體，存在著追求自身利益最大化的經紀人職能，當中央房產調控與其利益目標不一致時，他就會采取變通、或者消極執行，使中央政府的房產調控在地方流于形式或者失效。分稅制并未取消預算外資金體制，在規范的、正式的地方稅收入增長難以彌補支出的增長，面對財政壓力，各級地方政府就盡可能通過擴張預算外收入和體制外收入來增加自己的可支配財力。對地方政府來說，最容易取得的財政收入就是出讓土地使用權取得的轉讓金的收入。在現行的土地制度和土地產權制度下，地方政府壟斷著一級市場的土地供給，使他們能以較低的價格征用農民的土地，同時由于土地是稀缺資源，土地又能較高的價格轉讓。據統計土地轉讓金的收入占到房價價格20%~40%。2000 —2009 年，全國土地出讓金收入從292.58 億元飆升至15 939億元，年均增幅為56%，遠高于同期地方政府財政收入增長幅度，土地出讓金收入與同期地方財政收入的比值也從2000 年的9.3%攀升到2009 年的49%。土地出讓金收入已經成為地方政府繼稅收收入之后的第二大財政收入來源。土地財政規模的擴大在一定程度上推動了房地產價格上揚，房地產市場的冷暖與地方政府的利益息息相關。由于房價的高揚，導致中國房地產暴利，吸引眾多的資本進入，而地方政府官員掌握房地產行業的準入機會，他們必然利用權力謀求個人利益，這種租金帶來的成本，開發商必然會在房屋的銷售價格上找回，也必然帶動房價的高漲。許多地方政府在調控房產價格時消極對待，在保障性住房上進展不大，土地財政是一個重要原因。

三、結語

中國房產調控是中央政府和地方政府博弈的結果，中央房產調控政策的失靈既與中央政府與地方政府結構關系有關，也與中央政府調控政策本身因素有關。總之中國房價要回歸理性，一是理順中央和地方的關系，這是一個關鍵點，要在保證中央政府權威的同時，給地方與其事權相匹配的財權和管理權，使地方政府擺脫對房地產行業和土地財政的依賴。要理順中央與地方的關系，首先，要進一步進行經濟體制改革，打破國有資產的行政壟斷，形成有效的產權制度，形成統一的全國市場，只有這樣中央政府在保證中央政府權威的同時，實現社會產出最大化。其次，用法治的形式構建合理的中央與地方關系，使中央政府和地方政府在法律規定的范圍內行動，避免上有政策下有對策情況的發生。最后，要改革不合理的考核體系，建立科學合理的考核機制。二是加大對保障性住房投入力度，為社會低收入全體提供更多的保障性住房。三是改革不合理的土地管理制度。

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