創新土地流轉方式 實行城鄉用地增減掛鉤的思考

摘要：在二元土地所有制下，中國城市市區的建設用地、農村和城市郊區依法征收后新增的建設用地，屬于國家所有；城市市區以外以及法律規定由國家所有土地以外的農民宅基地和其他建設用地，屬于農民集體所有。這種以二元土地所有制為基礎，與城鄉企業和居民的身份相掛鉤的城鄉建設用地雙軌制以及由此形成的建設用地市場分割狀況，使農民不動產權益的充分實現受到了不應有的限制。為此，進行創新土地流轉制度、推行城鄉建設用地掛鉤研究具有十分重要的意義。

關鍵詞：城鄉統籌發展；土地流轉；用地掛鉤

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）22-0047-02

城市建設用地緊缺是不爭的事實，與此同時，農村建設用地閑置或者無法上市交易，造成資源的極大浪費和市場的嚴重失衡。《土地管理法》明確規定農民集體所有的土地的使用權除法定情形外，不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設，也不得抵押。這些法律規定，阻礙了農民集體所有的建設用地使用權的流轉。因此，農村集體建設用地的價值沒有得到充分實現，也是信貸資金難以融向農村和農業的一個制度性原因。目前，農村集體建設用地存在產權不清晰，收益分配機制不明確，市場體系不完善，行政干預過多，集體土地尚未進行分定等級，集體土地基準地價尚未制定等問題。對于農村建設用地能否流轉，現行的法律、法規也缺乏明確的規定，使得農村建設用地的流轉同承包地流轉一樣缺乏有效的市場機制，難以通過有效的流轉實現資源的優化配置。

一、農村居民用地存在的問題

長期以來，農村居民土地利用由于農村集體土地產權主體不明晰，村鎮建設缺乏科學規劃或沒有得到有效實施等原因，總體上來說比較粗放。

1.農村居民用地分布零散，獨立小院眾多。根據走訪調研的情況來看，目前農村居民用地呈分散狀態的占70%以上，4戶以下的小院落占80%以上，分布相當散亂，極不規則。近年來，一些進城務工的農民，經濟條件好轉后就搬遷到公路邊建房居住，而且不愿相互房連房、院連院，故單家獨院有增加的趨勢。這種分散的獨立小院不僅土地利用率低，而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的優質土地。

2．農村居民人均用地偏大，土地浪費嚴重。從總體上看，農村居民人均用地量普遍偏大，而且大多數農村居民在房前屋后都保留有大面積的邊角地空置，或搭建簡易窩棚用于堆放雜物、禾草，或關養豬牛，經濟條件好的農戶還在房前修簡易公路，有的農房之間還夾雜一些“勢力戶”控制的空地、“祖傳”宅基地和爭議地，占據地盤為己有，任意擴大房前屋后圈圍墻。所有這些，造成農村存量建設用地多，土地利用率低，土地浪費嚴重。

3．農村居民房空置，老幼問題凸顯。在對農村居民的實地調查中發現，許多外遷戶或外出戶中的大多數還保留著原有的宅基地，出現宅基地的空置，存在“空心”現象。此外，近年來農村中青年大量外出打工，所剩人口大多是老人和小孩，由于大部分是分戶獨居，導致鄰里間交往少，老人得到的溫曖少，幸福指數不高，兒童受到的關心教育不夠，與人交流更少，不利兒童健康成長。

4．農村居所缺乏科學規劃，公共設施滯后。由于集鎮建設和農村建設整體性和全局性的缺乏，農村居民建設普遍較簡單，缺少科學的整體規劃，缺少排水、排污和垃圾處理等基礎設施，且使用功能混雜，牲畜棚舍緊鄰住房，環境衛生條件較差，致使“新房年年有，村容舊貌不曾變”的現象得不到根本性的改變。有些住宅雖修得比較豪華，但村內基礎設施不配套，整體環境不協調，室內、院內現代化與院外臟、亂、差形成鮮明對比。加之農村面廣人多，各種文化、交通和衛生等公共設施無法普及到農村散居的單家獨戶，醫療、衛生、教育、商貿等服務功能也根本無法滿足廣大農民的需要。

5.農村住房貶值嚴重，農民利益受損。當前農村突出的問題之一，就是農民住房不能和城市居民住房一樣上市交易，也不能進行抵押貸款，這不僅影響權利平等，也成為制約農民財富積累的主要制度障礙。農民進城打工也好，遷徙外地也好，都不能帶走自己多年積累在房產上的財富；想辦廠辦店也不能將住房進行抵押或轉化成可用的資金。城市居民依靠房產升值，財富不斷得到累積。而農民花上自己幾十年積蓄蓋的房子到頭來僅僅是一塊“死資產”，不僅不能增值，想變現都難上加難。近幾年城市商品房漲幅驚人，與五年前的房價比較基本高達5倍以上的增長，而同樣五年前花七八萬修建的農村住房，現在只能在本村集體組織內流轉，且可能只賣得出當時建設成本一半的價格，有的根本賣不出去。

二、創新土地流轉制度，實行城鄉用地增減掛鉤的對策

建設社會主義新農村是新形勢下黨中央作出的一項重大戰略部署，是統籌城鄉發展和以工促農、以城帶鄉的基本途徑，是縮小城鄉差距、擴大農村市場需求的根本出路。按照中央新農村建設“二十字”方針，實施農村集中居民點建設成為加快新農村建設、推進城鄉統籌發展進程的一條必經之路。

1.以科學布局為基礎。充分發揮規劃的控制和引導作用，堅持從實際出發，因地制宜、分類指導，統籌合理安排城鄉建設用地和其他土地資源、整合優化農村居民點布局和用地。（1）選址應尊重當地村民生產生活習俗，充分利用現有村落，并鄰近農業生產，兼顧交通等基礎條件較優等多方因素。（2）本著量力而行、節約集約用地、先示范再推廣的原則，有計劃、有步驟、有特色、扎實穩步地進行“中心點”建設。通過“中心點”帶動示范作用，引導農民自愿到“中心點”或根據實際圍繞“中心點”擴散到的“幾個點”集中居住，逐步改善農村生活和村容村貌。（3）將相關項目統籌規劃整合。對康居示范點、巴渝新居、新農村建設示范點、農村社區、農村五保家園、困難戶倒房重建、城鄉土地掛鉤等各有關部門建設項目要統一規劃整合，并與全縣產業規劃、村莊規劃、旅游規劃、商貿規劃等重點規劃有機結合起來。要將有限的資金和資源打捆建設，避免多頭重復。

2.以產業發展為核心。產業發展是實現農民增收、縮小城鄉差距的重要舉措，產業發展的程度也決定著農民實施農村集中居民點建設的愿望是否強烈、參與建設是否有積極性。要以產業建社區為探索，把抓產業培育作為建設新型農村社區的必要條件，積極探索農民“離土不離鄉，進廠不進城，失地不失利”的新政策，讓農民就地享受城市化成果。（1）著力發展工業經濟。工業是支撐農村經濟繁榮、轉移農村勞動力、促進農民增收的重要支點。（2）抓好第三產業。第三產業的發展必須依托于小城鎮的繁榮、服務于農業和農民，應重點發展商貿業、物流業、社區服務業，使小城鎮成為商品集散地。（3）加大現代農業基地建設，形成農業產業化經營。根據本地資源優勢，以市場為導向，調整和優化農業結構。以農業龍頭企業為依托，引導分散的農戶從小規模生產轉變為有規模、有組織、有效益的種養殖大戶。

3.以土地流轉為突破口。土地流轉機制包括農用地流轉機制和集體建設用地的流轉機制，是掛鉤項目實施能發揮巨大經濟社會效益的重要保障。土地流轉為集中居住地農民解決了“不愿意種”、“不方便種”、“不適合種”等問題，實施集中居民點建設也為土地流轉創造了有利條件。（1）在堅持國家政策，不違反土地利用總體規劃和保護基本農田、耕地紅線的前提下，在堅持土地流轉自愿原則的基礎上，允許并鼓勵耕地向種養殖大戶、科研機構、產業化基地、龍頭企業流轉，給予流轉戶用工機會及資金補助，鼓勵農民以土地入股的形式，與大企業、大集團合作參與土地流轉、形成規模經營。（2）在保持耕地總量不減少、耕地質量不降低和符合土規以及保持農村集體建設用地所有權不變的情況下，采取占補平衡、增減掛鉤、置換和土地整治等方式，盤活農村建設用地。建立土地交易所，實現鎮級全覆蓋。建議允許在縣域范圍內實施跨社、跨村、跨鎮進行土地經營權的置換、質押、買賣。重點探索和建立宅基地流轉機制，結合新農村建設，鼓勵農民置換原宅基地，遷入集中居民點。將原較分散的宅基地整理為耕地，置換同等面積的耕地為建設用地指標。制定剛性文件，對新建房屋未拆除原宅基地的情況進行全面清理，明確要求農戶一旦新建房屋，必須拆除原宅基地。（3）增強無地農民“造血”功能，使流轉宅基地、耕地的農民有保障。對有勞動能力的失地農民進行培訓轉移，引導安排就業，同時，把廣大農民納入基本社會保障體系。

4.以功能完善為重點。小城鎮建設不僅可以節約大量的土地資源，還可以節省農村基礎設施建設和配套成本，更為重要的是可以在較短的時間內提高農民的生活質量、改變農村面貌，從而改變千百年來過于分散的居住方式。（1）科學規劃。應按照主城、衛星鎮、重點中心鎮、中心村（居民點）四個層次，科學規劃縣域范圍內的城鎮體系，進一步優化城鄉資源配置和生產力布局，逐步實現由鎮級向街道的升級升位，努力實現縣城為大城市、鄉鎮為現代城鎮、每個村有集市、每個居民點有完善綜合配套功能的建設目標。（2）功能完善。加快功能區配套設施的建設和完善，著力做好集鎮和農村集中居住“中心點”的生產生活資料配送、醫院（衛生室）、學校、文體配套設施和警民消防聯系點等建設，以滿足廣大農民的物質生活和精神文化生活的需要，實現生態家園景觀化、基礎設施城市化、配套設施現代化。

5.以“三方投入”為模式?！稗r民向城鎮集中”、農村居民點土地整理需要巨大的資金，資金的落實程度影響到農村居民點整理能否達到預期目的。必須以創新的思路和方法多渠道籌集，建議建立農村居民點土地整理專項基金，并拓寬基金的籌措渠道，由單一的政府投入轉變為政府投入為引導，農民投入為主體、社會投入為補充的多渠道資金籌措方式。（1）政府以獎代補為引導。對按照統一規劃到“中心點”聯建房屋，并將原宅基地拆除復耕的農戶，給予一定的獎勵（主要通過建委、國土、民政、新農辦等各部門項目整合補助籌集）。對村鎮基礎設施和公共設施建設由政府部門項目資金打捆投入為主導，主動為集中居民點建設好水、電、氣（沼氣）、路等配套設施，同時配套科、教、衛生、文、體等功能。（2）以農民投入為主體。按照統一設計、科學規劃、自籌自建、逐步到位的要求，充分發揮村集體和農民的積極性，使其主動參與。政府應加強宣傳引導，培訓黨支書村官等，通過村官宣傳隊集中宣傳及在平時工作中的走訪，對農村居民點建設政策和本地成功典型加以宣傳推廣，使其他暫時未到集中居民點建房的農民愿意主動到點建房。（3）引導社會投入。針對部分企業參與新農村建設只是流于形式的問題，建議放寬市場準入，允許并鼓勵城市資本流入農村建設，吸引集團參與開發，提高其籌資能力和開發水平，推行農村居民點住房按揭支付、租用等形式；政府主動加強與農業發展銀行、農村商業銀行、匯豐村鎮銀行等建立溝通對接，鼓勵各類金融機構向村鎮建設提供信貸，對農民按規劃建房予以城市購房貸款的優惠措施，解決農民“想建無錢建”的問題。[責任編輯 吳高君]