英國績效預(yù)算改革研究

摘要：英國績效預(yù)算改革的目標(biāo)在于給政府活動施加一個市場化的原則，進(jìn)行效率效益驅(qū)動模式；其中的成果管理、支出和成本管理、績效信息管理、績效評估充分體現(xiàn)了結(jié)果為本、公共利益導(dǎo)向、公共服務(wù)市場化等理念，這對中國的預(yù)算改革具有積極的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：英國；績效；預(yù)算管理

中圖分類號：F811 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）22-0024-03

英國的政府預(yù)算改革歷時四十余年，實現(xiàn)了從單純強(qiáng)調(diào)顧客取向到價值與服務(wù)、責(zé)任與效率的有機(jī)結(jié)合，使整個英國的政府改革凸顯出了目標(biāo)和結(jié)果間、投入與產(chǎn)出間、決策者和管理者間尋求一套主線明確劃分責(zé)任的內(nèi)在邏輯。

一、完善的績效預(yù)算管理體系

（一）成果管理

1.簽訂公共服務(wù)協(xié)議。英國績效預(yù)算改革是以公共服務(wù)協(xié)議為中心而展開的。要實行成果管理，首先要明確部門的戰(zhàn)略目標(biāo)，然后根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)確定績效目標(biāo)和指標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)、績效目標(biāo)和具體的績效指標(biāo)在政府和各部門簽訂的公共服務(wù)協(xié)議中作了明確的規(guī)定。各部門的戰(zhàn)略目標(biāo)由財政部與各部門協(xié)商決定，其他內(nèi)容主要由各部門負(fù)責(zé)制定，財政部對如何起草公共服務(wù)協(xié)議進(jìn)行指導(dǎo)。但各部門的公共服務(wù)協(xié)議最終需要內(nèi)閣委員會和首相辦公室討論決定。然后，財政部有關(guān)人員對公共服務(wù)協(xié)議草稿進(jìn)行復(fù)審，并提出改進(jìn)建議。公共服務(wù)協(xié)議中的各項任務(wù)隨著部門的不同而不同，一般情況下，部門可以與服務(wù)提供者就任務(wù)的具體內(nèi)容、衡量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行討論協(xié)商，取得部門認(rèn)同，最終達(dá)成一致，以確?？冃繕?biāo)最終轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的操作任務(wù)并取得預(yù)期效果。下面以英國醫(yī)療部為例來說明公共服務(wù)協(xié)議中具體績效目標(biāo)（見表1）。

在績效目標(biāo)基本達(dá)成后，公共服務(wù)協(xié)議會對績效目標(biāo)提出進(jìn)行技術(shù)上的要求，同時還包括目標(biāo)、技術(shù)背景、數(shù)據(jù)來源和測量工具。下面的例子表明了有關(guān)控制肥胖目標(biāo)的技術(shù)事項。表2為公共服務(wù)協(xié)議技術(shù)事項的案例（2002年醫(yī)療部和教育、技術(shù)部聯(lián)合控制肥胖癥的目標(biāo)）

在公共服務(wù)協(xié)議框架內(nèi)，最重要的內(nèi)容就是對公共服務(wù)設(shè)定績效等級（Performance ratings）。以醫(yī)療部為例，2001年以來，醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)每年根據(jù)40個績效指標(biāo)對服務(wù)等級進(jìn)行排序，等級劃分為四等（從零到三星）。這些績效指標(biāo)直接反映各醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，這些指標(biāo)被包含在國家醫(yī)療部的公共服務(wù)協(xié)議中（見表3）。

績效等級所帶來的最顯著的改革就是在部門內(nèi)引入非常強(qiáng)勁的基于績效水平的管理改革，對此一些評論家概括它為“恐怖”的體系?？冃л^差的部門，其高級管理者將面臨嚴(yán)峻的危險。績效指標(biāo)（特別是核心目標(biāo)）成為管理者最重要的關(guān)注點。對于績效好的部門，將增加其部門自主權(quán)作為獎勵。例如，在急癥醫(yī)療領(lǐng)域績效最好的部門有權(quán)申請使用基金，這也意味著該部門直接從國家醫(yī)療服務(wù)部中獲得了更多自主權(quán)。

公共服務(wù)協(xié)議體系對于提供更好管理、達(dá)到更高目標(biāo)方面的確發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，公共服務(wù)協(xié)議已經(jīng)成為英國政治表述中的重要內(nèi)容。

2.監(jiān)督預(yù)算績效完成情況。財政部、內(nèi)閣委員會定期對績效任務(wù)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，財政部每季度收集一次各部門績效任務(wù)的進(jìn)程信息，并向內(nèi)閣委員會匯報。對各部門和機(jī)構(gòu)在完成公共服務(wù)協(xié)議中規(guī)定的績效任務(wù)過程中存在的風(fēng)險進(jìn)行定期檢查和監(jiān)控。內(nèi)閣委員會每年兩次召集各部門負(fù)責(zé)人匯報該部門當(dāng)前目標(biāo)的完成情況、存在的風(fēng)險以及控制風(fēng)險的計劃。

3.提交績效報告。政府部門每年兩次向議會提交績效報告，一是春季提交的部門年度報告（Annual Departmental Report，ADP），該報告是一個財政年度結(jié)束后提交的報告，要求說明部門績效任務(wù)最終的完成情況；二是秋季提交的秋季績效報告（Autumn Performance Report，APR），一般在每年12月份提交，屬于預(yù)算績效進(jìn)程報告。報告要求說明到目前為止，各部門執(zhí)行公共服務(wù)協(xié)議規(guī)定的任務(wù)進(jìn)展情況及已經(jīng)取得的業(yè)績。兩份報告均對外公布，公眾和其他組織可從財政部或各政府部門的網(wǎng)站上獲取相關(guān)績效信息。

（二）支出和成本管理

1.實行管用分離支出制度，加強(qiáng)財政支出管理。為了更好地控制和管理財政收支，英國的公共支出遵循支出管理者與決策者必須與支出的使用者絕對分離的管理原則。首先，議會管理所有的政府收支，稅收和其他財政收入直接記入英格蘭銀行的國庫賬戶，這一賬戶的所有提款均須經(jīng)過議會批準(zhǔn)；其次，皇家國庫作為政府支出的管理者，對每一項提款均須經(jīng)過國家審計署的同意，報告所涉及支出的批準(zhǔn)法律文本或議會表決案，國家審計署確認(rèn)同意提款計劃后，皇家國庫根據(jù)批文通知英格蘭銀行付款；最后，政府部門及其他公共機(jī)構(gòu)是支出的管理者、決策者，其所擁有的各項支出都由公共會計出納署經(jīng)辦，直接撥付給產(chǎn)品或勞務(wù)的提供者。

2.實行政府采購制度，保證支出績效，提高預(yù)算支出效率。英國建立了現(xiàn)代政府采購模式。英國在財政部內(nèi)設(shè)立政府采購辦公室，用于制定有關(guān)政府采購政府和法規(guī)，提供采購信息，實施監(jiān)督和檢查。在全國五個大區(qū)按行業(yè)或部門設(shè)立了50多個采購機(jī)構(gòu)，進(jìn)行具體的采購業(yè)務(wù)。除了宣傳設(shè)施的采購必須由專門的部門負(fù)責(zé)外，政府各部門對自己的采購負(fù)責(zé)，自由決定是否采用中央采購代理機(jī)構(gòu)為各部門和其他公共機(jī)構(gòu)簽訂的初步采購協(xié)議，即使財政部的采購業(yè)務(wù)也可委托其他部門進(jìn)行。

3.應(yīng)用權(quán)責(zé)發(fā)生制會計，準(zhǔn)確計量政府活動成本。為了能準(zhǔn)確、真實反映政府在一個時期內(nèi)所提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費的真實成本，英國在政府會計改革中采用了一套“資源會計與預(yù)算（RAB）”的系統(tǒng)，實現(xiàn)對公共支出的規(guī)劃和控制職能。在采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)上，政府對外公布權(quán)責(zé)發(fā)生制財務(wù)報告，還建議各個部都要編制一套合并的資源報表，其公開的財務(wù)報告應(yīng)該附有“真實而公允”的審計意見。為了準(zhǔn)確測量績效，英國政府于2000年頒布了《政府資源和賬目法案》（Government Resources and Account Act 2000，GRA2000），全面引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度。

4.績效審計。英國的審計機(jī)關(guān)隸屬于議會，該審計體制賦予審計機(jī)關(guān)超然獨立性，不受政府限制。目前英國國家審計署有50%左右的審計業(yè)務(wù)屬于績效審計。在實踐中，英國國家審計署探索出許多行之有效的技術(shù)和方法，如質(zhì)量控制法、調(diào)查法、問題解析法、碰頭會、統(tǒng)計分析法等。2003年國家審計署提出了“績效審計循環(huán)”概念，列示了完成一個績效審計項目所經(jīng)過的確定審計項目、制定審計計劃等九個環(huán)節(jié)，英國績效審計對各個審計環(huán)節(jié)同樣重視。

（三）績效評估

近年來，英國在評估和提高政府績效方面采取了多種新方案，其中一個重要成果就是由審計委員會開發(fā)的綜合績效評估體系（Comprehensive Performance Assessment，以下簡稱CPA）。經(jīng)過幾年的發(fā)展和完善，目前的CPA框架包括四個共同的組成部分：（1）綜合評價（corporate assessments）；（2）資源使用評價（use of resources assessments）；（3）服務(wù)評價（service assessments）；（4）發(fā)展方向評價（direction of travel assessment）。但是對不同的公共部門，如何評價這四個部分是有差異的。

二、英國績效預(yù)算管理的特點和經(jīng)驗

縱觀英國績效預(yù)算改革有其不同于其他國家的特點和經(jīng)驗，這些特點和經(jīng)驗可為中國加強(qiáng)預(yù)算管理提供有益的借鑒。

英國的績效預(yù)算改革有別于其他國家（如美國），這些國家的績效預(yù)算改革是在法律框架下逐步推進(jìn)的，而英國績效預(yù)算一直是由政府主導(dǎo)下循序漸進(jìn)，并無立法要求。

在績效預(yù)算過程中，英國將績效目標(biāo)、評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定以部門為主，財政部等預(yù)算管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)，并征求其他績效管理者、技術(shù)專家和民眾的參與。因為各部門對本部門的情況最了解，在制定績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)等方面擁有信息優(yōu)勢；其他績效管理者、技術(shù)專家的參與，使制定出來的績效指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)更為科學(xué)和全面；以部門為主制定的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)得到了部門的認(rèn)可，在事前化解了有關(guān)分歧，有助于提高部門主管及員工改革的積極性和遵從性；預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的參與可以對各部門如何制定績效目標(biāo)、指標(biāo)進(jìn)行理論指導(dǎo)和把關(guān)。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，英國賦予部門和機(jī)構(gòu)較大的靈活性和自主權(quán)。對預(yù)算執(zhí)行管理，首先，保證一年支出計劃不得突破總額限制。其次，財政年度內(nèi)允許財政資金撥轉(zhuǎn)，一個部門可以在一個決議撥款中的兩個款項之間進(jìn)行撥轉(zhuǎn)。最后，給予一線雇員更大的資源配置權(quán)利；給予地方政府在資金使用、監(jiān)控方面更多的自主權(quán)。一定程度的靈活性和自主權(quán)，可以使執(zhí)行部門根據(jù)情況的變化及時將資源配置到最具戰(zhàn)略優(yōu)先需要的項目上去，有利于提高政府公共資源的分配效率。

績效預(yù)算管理推動英國政府以公共利益的目標(biāo)為導(dǎo)向，改變了政府部門長期存在的官僚主義作風(fēng)，培養(yǎng)了顧客服務(wù)意識，有效地使用公共資源，更多更好地滿足公共需要，使得英國政府重新贏得公眾的信任?？梢哉f，績效預(yù)算已成為英國公共改革的里程碑。

參考文獻(xiàn)：

[1]HM Treasury(2004a).

[2]Bevan，G.，and C.Hood，What’s Measured is Whate Matters：Targets and Gaming in the English Pubic Health Care System，Public Administration，Vol.84(3)，2006：517-538.

[3]Barker，R.，M.Pearce，and M.Irving，Stra wars，NHS style，British Medical Journal，Vol.329，2004：419-422.

[4]Mannion，R.，H.Davies，and M.Marshall，Impact of Star Performance Ratings in English Acute Hospital Trusts，Journal of Health Services Research and Policy，Vol.10(1)，2005：18-24.

[5]裴育.國外財政支出如何進(jìn)行績效評價[J].學(xué)習(xí)月刊，2006，(11)：6-7.

[6]張洋.西方政府采購中績效保證方式綜述[J].經(jīng)濟(jì)理論研究，2007，(10)：123-125.

[7]財政部政府會計考察團(tuán).英國的政府會計管理與改革[J].預(yù)算管理與會計，2006，(6)：28-31.

[責(zé)任編輯 吳高君]