中國農地流轉的前景:拉美還是東亞

摘要：工業化減弱了農地對社會資金的吸引力。在二戰后的東亞，徹底的農地改革與適宜的發展戰略，促進了工業化的實現，并保持了小農結構。而拉美滯后農地改革，使社會資源沒能有效參與工業化，并間接促進了錯誤的發展戰略。中國的情形與當年東亞接近。有理由相信，即使實行更為激進的土地流轉改革，也不會出現類似于拉美的土地過度集中。

關鍵詞：工業化；土地交易；土地集中

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）22-0049-03

目前，中國農地流轉政策總體上表現為：拒絕私有化，維持土地的集體所有性前提下的分戶承包制；在確保農民不丟地的前提下，鼓勵承包地有期限流轉。這一政策有其深刻的政治考量，一方面，土地流轉能優化資源配置，提升微觀產出效益，也能使部分農民進城務工；另一方面，中國人均土地少、農民眾多，要絕對避免出現拉美、印度因失地農民眾多而導致的城市化失序狀況。

拉美的教訓值得我們吸取，但前提是要準確分析拉美故事的前因后果以及拉美與中國國情的可比性。此外，我們還應適當關注東亞的經驗。東亞是二戰之后工業化成功的典范。在工業化起步階段，東亞諸國及地區對土地集中非常警惕，都進行了“耕者有其田”為主導理念的土地改革，并用限制單個農戶最大持有量等方法來抑制土地集中。日本、韓國、中國臺灣后來沒有發生土地兼并的傾向。相反，在20世紀70年代后，東亞的政府都鼓勵土地的集中經營，而效果并不好，至今，東亞地區基本上保持了自耕農為主體的農地持有結構。

今日中國的農地國情到底與當年南美、印度接近，還是與東亞更為接近？是我們判斷中國未來農地流轉前景的關鍵。本文的分析將顯示：在工業化進程順利的前提下，農地過度集中的情形很難發生；即使實行少數專家所主張的農地私有化或者永佃制，土地過度集中也很難發生在中國。

一、影響土地產權結構的傳統因素分析

影響土地集中率的因素較多，最為直接而關鍵的因素是政府意志、繼承關系、交易行為。

政府意志可能會根本性地改變土地的持有結構。在中國古代，為了政治穩定和糧食安全的考慮，各朝代往往會設法限制土地集中。中國歷史上更不乏均田的改革嘗試。新中國1978年后實行的土地承包制度，也是一種先在基層實踐，在得到政府肯定之后推廣全國的“均地”改革。當然，政府也可能是促進土地集中的推手。例如，英國曾出現過圈地運動；在日韓的工業化進程中，也出臺過大量鼓勵土地集中的政策。

穩定的私有制會因為繼承而引發代際轉移，這也會改變土地產權關系。例如，多子繼承會分割家庭土地及財產，使得土地持有結構平均化。在“一夫多妻制”的情況下，多子繼承平均財產的作用會被成倍放大。總體上這種因多子繼承而產生的分田效應在學術界被關注不夠。

土地交易能改變靜態所有權結構。交易行為對土地產權結構的作用，要視情形而定。在所有權結構近乎平均的情況下，土地交易會形成產權結構的非平均化。反之，在土地高度集中時，交易行為就可能是分散土地產權的力量[1]。

前工業化時代，上述三個因素交織在一起，影響了土地產權的持有結構。中國歷史中農民起義頻繁。“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”，土地集中常常被分析家認為是動亂的根本原因。但是，土地是否真是亂源，是有爭論的。最有力的反方意見之一來自于劉正山[2]。他認為，土地兼并在歷史上極少直接引發大規模的農民起義，中國歷史上發生的絕大多數農民起義，直接原因是災荒。而且，中國歷史的土地兼并被嚴重高估了。他還認為，中國古代戰亂頻仍，朝代頻繁更迭，即使有劇烈的土地兼并，也會被頻仍的戰亂破壞而重新平均分配。此外，耿元驪也認為[3]，從中國歷史的長時段觀察結果來看，土地所有權的轉移流動性相對較差，穩定性遠遠高于流動性，不存在大土地所有制的高度膨脹問題。

作者認為，即使認為土地集中是中國的亂源所在，也不能簡單地認為，土地集中的原罪是土地自由交易。誠如前文分析，土地交易對土地集中的作用在邏輯上是雙面的。

二、工業化降低農地的相對價值

自進入工業化進程以來，人類社會的產業與財富狀況發生重要的變化。主要表現為：

1.財富形式的多樣化。在農業與畜牧時代，土地是最根本的生產資料。在進入工業化進程后，隨著農業比重的下降，土地作為生產資料的重要性下降了。今天，強大的農業早已經不能成為決定國強民富的關鍵，不少國土小國在財富與國民的生活福利方面都大大強于很多土地大國。盡管貴金屬、土地依然是財富的重要形式，但工業化企業的股權等金融資產成為新的財富所有形式，并逐步占據了財富最大比例。農地的財富相對價值下降了。

2.農業弱質性的顯露。傳統社會中，農業是保持穩定的關鍵，而農業基本上是靠天吃飯。在工業化進程中，農業生產得到先進工業科技的支持，產出能力大為增強，隨之而來就是農業的弱質性顯現。由供需定律所決定的弱質性，最為直觀表現就是在豐收時會導致谷賤傷農。弱質性使得農業發展遇到了瓶頸，其搖擺的前景使得農業的吸引力明顯減少，使農業淪為需要政府重點保守的產業。目前發達國家均對農業有保護措施，政府想方設法通過各種補貼使農戶的資金留在農地領域。

在工業化進程順利的地區，政府意志、繼承關系與交易行為等傳統因素都依然影響著農地產權結構。但是，一個無法改變的趨勢是，工業化弱化了農地對社會資金的吸引力。

三、東亞命運與南美為何會不同

拉美及印度長期被過度城市化問題困擾，工業化進程受阻，失地流民眾多。東亞則被奉為成功發展的典范。同為二戰后的欠發達地區，為何二者的命運如此相異？土地改革在其中發揮了舉足輕重的作用。

（一）東亞的地權改革與工業化良性互動

土地制度變遷在東亞發展過程中起過很重大的良性作用，基本邏輯表現為：“耕者有其田”土地改革促進穩定與發展，助推了工業化；成功工業化也減弱了農地對社會資金的吸引力，使得小農結構得以保持，農地集中難以發生。

1.以“耕者有其田”為主導理念的地權改革有效地保持了社會穩定，促進了發展。在東亞地區，日韓和臺灣二戰后都遭遇了外來的強權力量（美國及中國國民黨），這些強權力量與當地封建地主沒有太多的瓜葛，客觀上促成了較為徹底的農地產權改革。世界銀行Klaus Deininger [4] 對1960—2000年間拉美、亞洲的數十個國家平均GDP 增長率與最初土地分配基尼系數進行分析，研究顯示，二者呈負相關關系。土地所有權初始狀態較為平均國家有著更高的平均經濟增長率。處于土地基尼系數低端的中國、中國臺灣、韓國、日本、泰國，在經濟上的表現最為優秀。而大部分拉美國家的情形則完全相反，土地分配高度集中，發展落后。這些實證材料直接有力證實了地權平均有利于社會安定，安定有利于發展。

2.基于比較優勢的發展戰略使得東亞的工業化進程非常順利，而抑制土地集中的措施也促進了戰略實現。東亞工業進程關鍵原因被歸結為基于自身比較優勢的出口導向模式[5]。出口導向模式是一種利用自身比較優勢，參與國際貿易分工體系的發展模式，這一模式在東亞地區大獲成功，使一系列國家成功實現工業化。土地的產權配置以某種更為深刻的方式影響著國家的發展戰略。為了穩定的需要，東亞的強勢政權強行收購大地主限額以上的土地，大地主階層基本上消失，這使得財富階層已經難于通過兼并土地來積累財富。他們的手中的財富能發揮作用的地方只能是城市。在被強行卷入非農領域后，他們參與了工業化進程。隨著農村民間資金退出農村進入城市，地主也就蛻變成企業家[6]。在以民間資金為主導的市場經濟，資源配置一定會符合市場需求和自身優勢，比較優勢的定律自然會得到遵循。

3.在工業化順利推進的過程中，農地對城市資金的吸引力減弱。由于政府的管制，也由于農地在工業化進程中的吸引力下降，東亞的工業化過程沒有發生過農地兼并。倒是在20世紀80年代之后，東亞政府卻在想方設法鼓勵某種形式的“兼并”來擴大經營規模，但效果并不好。而且，與中國大陸一樣，日本、韓國、中國臺灣都面臨著農民老齡化問題，年輕人從事農業的意愿在下降。出現這種情形的原因在于三點：（1）作為弱質產業，在東亞這類人多地少的地區，農業難以成就企業家，農業的獲利前景對社會資金缺乏吸引力。或者說，在工業化的時代，當大地主對企業家階層已經沒有吸引力。（2）成功的工業化使得城市具有更多機會吸引農民子弟入城。（3）財富形式的多樣化也使得農地對社會資金的吸引力下降。時至今日，日韓及臺灣基本保持著自耕農為主體的農業社會[7]。從規模經濟與比較優勢的角度看，日韓、臺灣農業的效率并不高，總體上依靠著畸高關稅的保護。但是，這些地區有效實現了國家的現代化。在人多地少的東亞，自耕農社會與國家高度工業化并無沖突。而在拉美等有條件實現土地規模化經營的地區，工業化成效并不好。這一點也提示我們，農業土地規模經營化并不是工業化、城市化進程的必要前提和必然后果。

（二）拉美與印度：地權改革滯后抑制了工業化

拉美及印度被過度城市化問題困擾，直接原因在于工業化進程受阻與農民失地。拉美的工業化進程受阻的主要原因可以歸結為不合時宜的發展戰略。在20世紀80年代以前，拉美國家普遍奉行了進口替代戰略。進口替代戰略表現為為了減少對工業品進口的依賴，不計較自身比較優勢，努力完備自身制造體系。由于忽略了自身優劣勢，這種戰略下所形成工業體系往往缺乏國際競爭力。1991年前的印度則仿效了蘇聯的體系，運用計劃手段和國營經濟來推進工業化，其發展思路也屬于典型的進口替代戰略[8]。拉美及印度的發展戰略與土地改革的不徹底性有著內在聯系。戰后的拉美及印度都沒能實行徹底的土地改革，土地過于集中的局面沒有改觀。依靠土地食利的大地主階層幾乎被完整保存下來，并淪為社會的保守力量，他們沒有動力參與農業之外的產業，基本上沒參與國家的工業化。

由于工業化所須社會資金被農地滯留在農地領域。政府要實現雄心勃勃的工業化目標，最為便利的選擇就是運用政府財力，以國有企業和計劃經濟的形式來推進工業化。與改革前的中國一樣，這些國家色彩濃厚的趕超計劃難免“大而全”，陷入對重工業的盲目渴求，不能因地制宜地比照自己的國際優勢建造自己的產業體系。此外，土地過度集中導致大多數階層收入低下，消費能力有限，難以支撐本國工業產業的發展。這類拔苗助長的工業化手段成效不理想。20世紀80年代后，拉美與印度都先后放棄了進口替代戰略，并開始將國有工業私有化。

四、基于農地自由流轉假設的判斷：中國不會發生大規模農地兼并

作者認為，假如中國實行更激進的土地改革，實行類似準私有制（如永佃制）的土地改革，并實行自由的農地流轉制度，也不會發生大規模地農地兼并，更不會出現南美過度城市化情形。這一判斷的基本依據在于，中國目前情況與20世紀50—70年代東亞地區的情況非常接近，類似的起點在相同的邏輯下很可能就會形成同樣的結果。從基本國情上講，中國大陸與東亞十分接近，都屬于人均較少的地區。

1.中國的土地產權初始狀況非常平均，保證了社會穩定和糧食安全，并使農村資源自發融入了工業化。中國1978年后的農地承包制改革，不僅使農地重新回到農民手中，做到了耕者有其田，還使農民在村內實現了土地平均分配。起點的公平程度遠甚于東亞地區。穩定而平均的土地分配結構，保證了農民的基本生活，成為農民外出參加工業化的社會保障網。由于實行農地買賣受到嚴格的限制，社會資金與農民的積累資金都很難進入農地流轉領域。農民要尋求發展，只能入城內務工，或者直接創業。“無農不穩、無工不富”的格局自然形成。農村自發工業化潮流甚至成為中國工業化的主導力量，在頂峰時期，鄉鎮企業曾在中國經濟總量達到“三分天有其一”。

2.通過改革，中國已經找到了一條行之有效的工業化道路，整體上已處于接近完成工業化階段。經過三十年的改革開放，中國已經找到注重國際比較優勢、高度依賴國際市場的、開放的發展道路。三十年來的國內生產總值平均增長水平創下了世界經濟史的奇跡，“中國制造”成功走向世界。中國已經總體上處于工業化中期工業化階段，沿海部分省份已經實現了工業化。良好的工業化已經成功吸納了中國數億來自農村的勞動力。大部分研究成果都顯示中國的城市化程度落后于工業化。這與南美的城市化程度超前于工業化的情況有天壤之別與工業化為伴是大量民營企業家的崛起。與1949年的官僚資本、大地主階層完全不同，這些民營企業是中國工業崛起的中堅力量，是中國先進生產力的代表之一，沒有南美的大地主食利階層的保守性。

綜上分析我們可以清楚地看到，中國的情況與東亞20世紀50—70年代的情形非常接近，一方面土地高度平均，另一方面則是工業化大步踏進；東亞的故事將在中國重演，在工業化取得長足進展的中國，農地的自由流轉不太可能引發農地兼并，也不會發生城市化過度的情況。

參考文獻：

[1]秦暉.地權六論[J].社會科學論壇，2007，(9).

[2]劉正山.土地兼并的歷史檢視[J].經濟學(季刊)，2007，(2).

[3]耿元驪.“土地兼并”與唐宋間地權的流變[J].遼寧大學學報：哲學社會科學版，2008，(4).

[4]Klaus Deininger.Land Policy Reforms[EB/OL].世界銀行官方網站.

[5]林毅夫.發展戰略、自生能力和經濟收斂[J].經濟學季刊，2002，(2)：269-300.

[6]陳恩.透視臺灣土地改革[J].南風窗，2006，(6).

[7]杜學振.東亞土地經營規模變化對中國的啟示[J].農機化研究，2010，(3).

[8]華碧云.艱難跋涉的印度工業化之路[J].中國金融，2006，(9).

[責任編輯 吳高君]