林業政府投入資金監管存在的問題與對策研究

摘要：通過界定林業政府投入資金監管的定義，分析探討了林業政府投入資金監管的重要意義，指出了目前資金監管中存在的主要問題，并針對問題提出完善的主要建議。

關鍵詞：林業；政府投入；資金；監管

中圖分類號：F810.4 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）22-0013-03

一、林業政府投入資金監管的內涵

林業政府投入資金監管，是指各級主管部門職能機構，依據國家有關財經法律法規、政策制度，對國家投入各類林業資金的使用管理活動的真實性、合法性以及效益性進行監督、評價、糾正，提高資金的管理水平、確保資金的安全有效運行，進而促進實現林業政策目標、推動林業科學發展的行業資金的監管行為，是加強林業資金使用管理“免疫系統建設”的重要手段。這不僅是對政府投資的監督與管理，更是保證中國生態建設，改善自然環境，保障全民生活質量的重要措施。

二、加強林業政府投入資金監管的意義

（一）林業政府投入資金監管是推動林業事業科學發展的重要保障

林業政府投入資金監管是林業工作的組成部分，在林業工作整體中是一項重要的基礎保障工作，承擔著維護資金使用管理及林業建設正常秩序、促進林業政策目標實現的任務。

近年來，國家對林業的投入大幅度增加（數據見表1），給予了林業建設大量的資金支持，但與此同時，也必然要求資金運營的安全和效率，林業資金管理的任務也隨之愈加繁重。資金監管是對資金運動的管理，即對資金的籌集、發放、耗費、收入和分配的管理，如何加強林業資金管理、確保資金安全運行、提高資金綜合使用效率已成為當前各級林業計劃與資金管理部門面臨的首要任務。通過加強資金監管，一方面可以保證資金運用過程的安全和效率；另一方面通過對投資效益等重要信息的反饋和披露，也可以促使林業投資決策更科學，管理更規范有效，進而促進林業建設政策目標實現、推動林業科學發展。

表1中國歷年GDP總量及林業投入總量

資料來源：歷年《中國林業發展報告》和《中國統計年鑒》。

（二）林業政府投入資金監管是解決目前現實問題重要手段

由于資金監管的職能特點，其在加強資金管理、確保資金安全有效運行方面具有不可替代的作用。隨著林業建設任務的加大，國家在林業建設方面的投入在今年更是大幅增加，這便對林業資金使用管理和監管提出了更高要求。而在現實資金監管中，各級林業項目主管部門、財政部門和建設單位不同程度地存在著諸多問題。如，未經批準，擅自調整或變更投資計劃；不按投資計劃，擅自變更專項資金的用途，截留、挪用資金項目；滯留項目資金，影響工程的進度和質量等等。因此，客觀上要求必須實行更加有效的資金監管，使政府投入資金安全有效運行，保障林業建設項目順利實施。

三、林業政府投入資金監管的現狀和存在的不足

近年來，中國資金稽查監管工作制度逐步完善、隊伍建設不斷加強、資金使用的安全有效程度顯著增強。但是，在近年的審計和稽查中發現，各地對林業政府投入資金的管理和監督仍然存在一些不容忽視的問題。

（一）監管主體方面

目前，林業政府投入資金監管涉及的主要部門有：林業主管部門、財政、審計部門。其中，國家林業局發展計劃與資金管理司負責擬定各項工程項目的規劃、論證、審批以及林業政府投入資金的撥付和分配；國家林業局重點工程稽查辦公室作為行業內部資金稽查機構，主要強化對林業重點工程的資金稽查，確保資金的安全有效運行；國家發展和改革委員會作為投資主管部門，負責林業重大投資項目可行性研究、項目實施方案的審批等程序，因此它負責林業政府資金投入前期的監管工作，同時，國家發改委重大項目稽察辦也對重大投資項目進行行政監管；財政部門在政府投入資金的項目實施中，負責相應的資金撥付以及對財務會計的監督管理；國家審計機關的審計監管重點是建設項目的財務收支和預算決算執行情況。目前監管主體存在的主要問題有：

1.資金監管主體的獨立性較差。從上述監管體系可以看出，目前中國林業政府投入資金的監管主體都是政府機構，沒有社會力量和立法部門、執法部門的參與，缺乏必要的獨立性。監管主體和監管客體之間存在千絲萬縷的行政關系，弱化了監管的效果和作用。

2.各監管主體之間缺乏明確的權責界定。林業政府投入資金監管機構職能界定不清晰，不同部門或機構的監管對象往往重復、交叉，但是檢查結果卻難以共享，這不但增加了被監管單位的工作負擔，也造成了監管機構的不必要的人力、物力、財力的浪費，難以高效的監管資金。

3.監管隊伍整體素質有待提高。現階段的林業政府投入資金監管人員主要是財會人員。但是，林業有其行業特殊性，這就要求資金監管人員不僅要精通財經法規和財務知識，還要精通林業工程的特點、規律、評價指標；不僅要有理論知識，更要深入林區、深入林業工程項目，了解工程實際情況。一些監管人員，綜合業務素質不夠全面，沒有經過規范、嚴格的專業培訓和教育，對資金管理政策制度理解不深，所以很難達不到預期效果。

（二）監管客體方面

1.監管客體內部監管有待進一步加強。政府投入資金的林業工程項目大多設有內部資金監管機構，但是這些機構不受重視，有的將內部監管機構設在財務部門內部，有的掛靠其他部門，內部監管在組織機構中地位不明確，以致內部監管受到外部的干擾較多或者流于形式，導致事前監管乏力、事中監管不足、事后監管走過場，無法形成有效的監控約束機制，導致資金使用效率低下，內部資金監管效果受到很大影響。

2.內部資金管理和會計核算不規范政府投入資金、特別是專項資金，具有專門用途，必須嚴格按照資金用途開支各項費用。但是從目前的監管中發現，部分單位串用資金，擅自調整、更改資金用途，弄虛作假，財務處理混亂，會計核算不規范，會計機構、會計人員設置不合理，導致會計信息失真，影響了資金的合法、合規使用。

（三）監管方法方面

1.監管方法單一。目前的林業政府投入資金監管多停留在傳統的財務收支合法合規的審查上，沒有把監管工作延伸到投資效益、績效審計層面，不能通過監管提升資金管理對項目管理的重要作用。同時，目前的資金稽查思路以被稽查單位內部控制設計并運行有效為前提的，當管理層出現舞弊，凌駕于內部控制之上時，很容易導致稽查工作難以有效開展。

2.監管時間滯后。目前的資金監管主要集中在項目完成后監查。但是，林業政府資金投入項目是一個有機整體，有效的事前、事中稽查有利于及早發現問題、解決問題，有利于探索經驗，總結推廣。但是現階段，中國林業政府投入資金監管大部分是發現問題后的整改，資金使用管理經驗推廣激勵措施不夠；缺乏對資金使用管理整體情況的監測和監督，不能全面、完整地分析項目管理的整個過程，無法做到項目的適時控制和及時改進。

四、加強林業政府投入資金監管的對策

為了滿足“發展現代林業、建設生態文明、促進科學發展”的戰略要求，從源頭上保障林業政府投入資金的安全問題成為當前資金監管部門急需解決的重要命題。

（一）監管主體方面

1.要充分發揮人民代表大會作為國家權力機關的監督作用。全國人民代表大會常務委員會及各級地方人民代表大會常務委員會預算工作委員會應切實加強其職能，充分發揮其獨立與政府部門的獨立性，加強對林業政府投入資金的監督管理，審查林業政府投入資金的工程項目預決算方案、審查預算調整方案和監督預算執行方面的具體工作。

2.要充分發揮社會力量的監督。林業政府投入資金所實施的林業工程范圍廣、資金量大、涉及項目多，僅僅依靠政府部門的監管難以達到預期效果。在監管過程中，可以聘請有資質的、專業力量強的會計師事務所進行客觀、公正的監督管理，提高監管的獨立性，增強監管的可信度。

加大輿論媒體對林業政府投入資金使用的監督，充分利用媒體的特殊作用對督察監管所發現的問題予以曝光，警示相關人員廉潔自律，克己奉公；要加強人民群眾的監督，對群眾舉報反映的問題，應及時處理、落到實處，切實做到部門監督、社會監督和群眾監督相結合。

3.政府監管部門要加強信息溝通。林業主管部門、財政、審計等部門應明確職責，加強溝通，避免重復監管，降低監管成本。要打破政府部門之間的信息分割，加大信息資源共享和利用力度，促進互聯互通、信息共享和資源整合，提高監管成效。

4.加強監管人員隊伍建設。各級監管部門不僅要形成穩定的監管人員隊伍，加強監管隊伍的組織建設，同時加大培訓力度，使監管人員熟悉林業政府投入資金監管的方針政策，掌握林業的基本情況和計劃財務等方面的基本知識，熟練掌握林業政府投入資金使用制度規章及操作方法，不斷提高林業政府投入資金監管水平和能力。

可以嘗試建立林業政府投入資金監管特派員制度，實行監管特派員負責制，明確監管特派員的權力責任，充分發揮監管人員的積極性，加強對重點林業工程的監督檢查力度，保證政府投入資金的安全有效運行。

（二）監管客體方面

1.健全項目單位內部監管體系。政府投入資金的使用對于林業的發展具有至關重要的作用。項目單位內部監管相對于外部監管而言，不僅能夠將監管貫穿于整個項目的全過程，而且能夠實時指出存在的問題，有利于提高監管的效果。因此，加強內部監管法規建設，健全內部監管機構，提高工作人員業務能力，成為提高林業政府投入資金有效監督的重要途徑。

2.完善項目單位財務管理和會計核算制度。項目單位應制定完善財務管理和會計核算制度，將資金管理和監督的各項工作落到實處。在報賬過程中，要切實做到專款專用，不擠占、挪用、串用專項資金；不違反規定擴大費用開支范圍；不弄虛作假、虛列支出；要加強財務管理，提高會計信息質量，確保資金的安全及工程項目的高效實施。

（三）監管方法方面

1.將資金監管貫穿項目管理全過程。監管機構要結合定期全面檢查、巡回檢查和不定期重點抽查，把工作重點從原來的事后反映和監督，引導到事前控制和事中實時監控的工作上來，力圖未雨綢繆，從源頭上防患于未然。具體講：在事前資金監管中，要加強制度建設、建立標準體系、規范審批程序；在事中的監管中，要明確相關人員責任，保證專款專用，加強成本管理，檢查預算執行情況；在事后監管中，要建立資金稽查和責任追究制度，堅決制止擠占，挪用、截留建設資金等違規行為，強化和規范對違規違紀問題的糾正和查處。

2.設計合理的監管指標體系，完善監管方法。要根據林業政府投入資金的性質和林業的特點，借鑒國外資金監管的經驗，科學設計中國林業政府投入資金監管的指標體系，充分體現林業的生態效益、經濟效益、社會效益。要不斷完善督查工作方案、監管取證、監管檔案管理等管理制度。同時，要不斷挖潛創新，進一步加強上下聯動，充分發揮監管隊伍的整體作用，形成合力。

總之，在今后的實踐中，要拓寬思路，總結經驗，不斷建立和完善適應林業發展的資金監督管理機制，構建規范、高效的林業政府投入資金監管體系，努力開創林業科學發展的新局面。

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[責任編輯 吳高君]