城中村改造中的拆遷補償政策研究

摘要：拆遷補償是城中村改造過程中十分重要又難以解決的問題。拆遷補償問題的解決依賴于公平、合理、有效的拆遷補償政策。獵德村是廣州城中村改造的第一個成功試點，其拆遷補償政策具有組織形式的高效性，改造方案的實用性，置換資金的創(chuàng)新性等優(yōu)點，同時也存在著資金籌集方式不能普及，置換金處理不公正、支付標準不合理等缺陷。總結(jié)獵德村改造中拆遷補償政策的經(jīng)驗可以為廣州今后的城中村改造提供了啟示和借鑒。

關(guān)鍵詞：獵德城中村；城中村改造；拆遷補償政策；啟示

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）22-0131-03

城中村改造是城市化進程中的重要一環(huán)，已被認定為城市的改造重點。然而城中村改造并不是一個簡單的拆舊建新的過程，當中涉及面廣，具體情況較復雜，其中最為突出的難點和重點就是“城中村”房屋的拆遷補償問題。本文對獵德村的拆遷補償政策進行系統(tǒng)的研究，分析獵德城中村改造的政策，在這前提下對政策自身的原則以及主要內(nèi)容的剖析，尋找出獵德改造政策與其他城中村改造政策的區(qū)別，總結(jié)其優(yōu)勢和局限，為廣州市城中村改造提供借鑒與啟示。

一、關(guān)于獵德城中村改造的政策背景

1.城中村改造中拆遷補償政策的重要性。公共政策政府發(fā)揮其職能的重要手段之一。房屋拆遷補償政策作為公共政策的一種，在城市建設(shè)和開發(fā)過程中，對因拆遷人拆遷被拆遷人的房屋及其附屬物，而造成了被拆遷人的物質(zhì)、精神等方面的損失，拆遷人按規(guī)定應(yīng)當向被拆遷人給予各種賠償。它是維護被拆遷人的合法權(quán)益，促進房屋正常拆遷，實現(xiàn)城市規(guī)劃目標的重要保障。因此，完善城市的拆遷補償政策對于維護社會穩(wěn)定，保護公民的合法權(quán)益，提升公民幸福感，實現(xiàn)城市化的健康發(fā)展和城市的合理規(guī)劃有著重要的意義。

2.中國對城中村拆遷補償?shù)恼咭蟆榱吮ＷC被拆遷人的合法權(quán)益，合理解決其拆遷后的生活問題，以及拆遷重建促進城市經(jīng)濟社會的發(fā)展和效率，國家對于拆遷補償政策有以下要求：一要依法補償，在城市拆遷補償及相關(guān)政策規(guī)章的制定過程中，要有法律為支撐。二要公正補償，對于被拆遷者要一視同仁，確定統(tǒng)一標準，堅持公開透明，做好監(jiān)督，避免政府職能的錯位、越位和缺位。三要有效補償，遷補償?shù)臉藴室ＷC被拆遷人的物質(zhì)和精神生活得以保持或是提高。四要有公眾參與，是征地拆遷工作得到監(jiān)督的同時提升公眾維權(quán)行為的合法性和合理性，促進了拆遷補償政策的有效實施。

二、獵德城中村改造中拆遷補償政策基本原則、主要內(nèi)容

（一）獵德城中村改造中拆遷補償政策的基本原則

1.公眾參與的原則。城市拆遷涉及每一個被拆遷人的切身利益，因此拆遷補償應(yīng)當尊重村民的集體意愿，避免因村民權(quán)利模糊導致拆遷補償?shù)群戏?quán)益受到侵害的強制性拆遷行為。《獵德村舊村改造村民房屋拆遷補償安置初步方案》公開透明地向村民闡述了“拆一補一”的原則、采取安置的方式、合法面積的計算、暫時安置的地點、違章建筑的補償?shù)鹊惹闆r，使村民能夠清晰、準確地把握搬遷計劃的具體安排，解除了所有村民心中的疑惑，并且有99.9%村民同意該方案[1]。

2.有效補償?shù)脑瓌t。所謂的有效補償?shù)脑瓌t是指拆遷補償標準不低于拆遷前被拆遷人有與所該居住房屋直接相關(guān)的物質(zhì)和精神價值，或足以使被拆遷人保持甚至提高原有的物質(zhì)和精神生活水平[2] 。改造后的獵德村成為了廣州的CBD的重要部分之一，過去的臟、亂、差現(xiàn)象不復存在，過去的“握手樓”變成一棟棟整理、有序的高級住宅樓，杜絕了安全隱患，同時，現(xiàn)在的樓房的價值對比過去的宅基地提升了很多。

3.物質(zhì)與精神補償相結(jié)合原則。城市拆遷不僅拆除了現(xiàn)居房屋，還破壞了原有的社區(qū)秩序、社區(qū)關(guān)系以及長期形成的生活習慣。因此，拆遷補償要關(guān)注社會的意識、觀念、心理和環(huán)境，不僅包括補償財產(chǎn)損失，還包括部分精神和感情損失。獵德村改造不但完整保留了村里的古建筑還建設(shè)村史博物館，使各種民俗文化得以保留和傳承。

（二）獵德城中村改造中拆遷補償政策的主要內(nèi)容

1.拆遷補償政策的參與主體。對于獵德村的改造，市、區(qū)政府在其中主要發(fā)揮統(tǒng)籌指導的作用，廣州市政府主要負責城中村改造的指導，明確獵德城中村改造的總體要求，并給予政策支持；天河區(qū)政府負責統(tǒng)籌組織、指導編制獵德城中村改造方案，協(xié)調(diào)解決城中村改造中遇到各種難題；村集體是獵德城中村改造的實施主體，負責做好土地調(diào)查確認，組織征地拆遷、搬遷、補償?shù)然顒樱凑栈窘ㄔO(shè)程序的要求，全面實施獵德城中村改造。而開發(fā)商沒有直接參與拆遷工作。

2.拆遷補償政策的資金來源。獵德村改造的資金，主要是在引入開發(fā)商的基礎(chǔ)上，通過土地拍賣的形式來獲取改造資金。對于政府而言，資金問題是城中村改造最難解決的問題之一，引進開發(fā)商參與城中村改造，能夠很好分擔一部分改造成本。開發(fā)商參與城中村改造不僅能使其獲得比其他地方地產(chǎn)開發(fā)更多的利潤，還能為城中村提供穩(wěn)定的資金支持和改造經(jīng)驗，使城中村改造順利進行。

3.拆遷補償政策的補償安置。根據(jù)《方案》，此次改造將按“拆一補一”的原則進行，即被拆遷房屋有合法產(chǎn)權(quán)證明部分的建筑面積以回遷安置后關(guān)門面積計算，一平方米補回一平方米，如果村民需要增加安置面積，則按3 500元/平方米的價格購買。村民也可以選擇放棄新增的安置面積，那么村集體將會按1000元/平方米的標準給予補償。另外，村民房屋回遷安置原則上采用階梯式的安置方法，以四層為上限。除此之外，政府對須臨時搬遷的居民和違章建筑給予相應(yīng)的補償費。

（三）現(xiàn)階段廣州城市房屋拆遷補償政策的優(yōu)點及不足分析

1.現(xiàn)階段實行的拆遷補償政策的優(yōu)點。第一，房屋價格確定的公平性。《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》規(guī)定：“被拆遷房屋和補償安置用房的價格，由拆遷人和被拆遷人協(xié)商確定。拆遷人和被拆遷人協(xié)商不能達成協(xié)議的，可以共同或者分別委托具備房屋拆遷評估資格的房地產(chǎn)評估機構(gòu)進行評估。”房屋價格由拆遷人和被拆遷人自行協(xié)商確定是市場經(jīng)濟條件下公平交易的前提。對協(xié)商不成的，確實屬于公共利益的需要或者由于城市建設(shè)的需要，才由評估確定 [4]。第二，一次性支付補償款的合理性。《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當在被拆遷人搬遷前一次性支付補償款或者差價款，被拆遷人支付差價的，可以分期付款，首期付款不低于差價總額的30%。”[5] 補償款或差價款必須在搬遷前到位，而被拆遷人可分期支付房屋差價，正體現(xiàn)了照顧被拆遷人的基本理念。補償費用主要是由拆遷人通過指定銀行支付給被拆遷人保障了物權(quán)人的切身利益，并且有效地防止專項經(jīng)費在支付過程中可能產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象，是拆遷資金管理工作的重大成就。

2.現(xiàn)階段實行的拆遷補償政策的不足。第一，拆遷人既得利益得不到保障。廣州市對住房超過房改政策規(guī)定標準的部分，能否得到補償沒有明確的規(guī)定。在房屋不被拆遷的情況下，被拆遷人超過政策規(guī)定標準房屋，由于某些歷史原因可以取得的既得利益，不需繳納任何費用。而取得這些既得利益的歷史原因與過程無從追究，很難區(qū)分其正確與錯誤。現(xiàn)在要進行強制拆遷，如果被拆遷人超標房屋面積不能得到補償，即其既得利益沒有獲得補償，違反了等價、有償?shù)脑瓌t。第二，評估費用的承擔有失公平。廣州評估費是由委托評估的拆遷當事人承擔。第一次評估所產(chǎn)生的評估費用在任何情況下都應(yīng)該由拆遷人承擔，因為拆遷是由拆遷人提出，被拆遷人是被動地接受拆遷因而產(chǎn)生了評估，雙方共同決定評估機構(gòu)目的是為了避免不公事件的發(fā)生，若因此雙方都必須承擔評估費用有失公平[6]。

三、獵德城中村改造中拆遷補償政策的優(yōu)勢與局限

（一）獵德城中村改造中拆遷補償政策的優(yōu)勢

1.土地改造組織形式的高效性。獵德城中村改造確立了以市、區(qū)政府為主導，村集體為改造實施主體的組織形式。這種組織形式通過“市—區(qū)—村集體”三個層面協(xié)調(diào)分工、職責明確的監(jiān)控、管理、實施改造獵德村。而這種組織形式的確定，是在充分發(fā)揮地方政府主導作用，全面考慮全社會整體利益的優(yōu)勢下，有效地彌補政府主導的一些缺陷，發(fā)揮村集體與村民這種一脈相傳關(guān)系的作用，盡可能或杜絕減輕來自村民的阻力。

2.土地利用改造方案的實用性。獵德的土地利用改造的方案主要是采用土地使用“三分制”原則，即土地的1/3用于村民的安置建設(shè)、1/3用于商業(yè)用地的開發(fā)、1/3用于村集體經(jīng)濟預留地的保留。根據(jù)這個原則，改造將從東部開始，村民先自覓或者由村集體來統(tǒng)一安排周轉(zhuǎn)房居住，在東部安置房建好后，村民再按事先規(guī)定好的回遷方案入住，每套房屋均統(tǒng)一辦理集體土地的房產(chǎn)證。既給予村民實惠，又解決了村民的后顧之憂，同時還讓開發(fā)商可以有利可圖。

3.土地產(chǎn)權(quán)置換資金的創(chuàng)新性。獵德城中村改造通過拍賣1/3的商業(yè)地塊引進社會資金。這一舉措盤活了城中村自身的土地資產(chǎn)，通過拍賣的93 928 平方米的地塊，共籌集 46 億的資金。通過自身土地資產(chǎn)來置換資金，獵德城中村改造采取“土地轉(zhuǎn)換為改造資金”做法，不需要開發(fā)商直接與村集體、村民對話，只要開發(fā)商作為投標者的角色，競標獵德村地塊，而拆遷工程則有政府來做。這一做法符合了廣州市政府投入、村集體不投資、開發(fā)商不直接進入的改造資金籌措原則，而且取得良好的效果。

（二）獵德城中村改造中拆遷補償政策的局限

1.開發(fā)商為了追求利益最大化，導致容積率過大。獵德城中村改造過程中，一方面，開發(fā)商為了降低成本，追求利潤最大化，不得不提高建筑容積率；另一方面，村民、村集體獲取充足的改造資金的支持后，也傾向在改造后希望通過提高容積率來獲取盡可能多的居住面積。獵德建筑的高容積率直接導致的后果是樓房間隔差，外部設(shè)計沒特色、村民住在里面不通風、房屋采光差等。

2.拆遷補償資金的籌集方式，不具備普及性。獵德村位于廣州市珠江新城地區(qū)，是一直以來廣州都試圖去開發(fā)珠江新城地區(qū)，導致珠江新城地區(qū)的地價隨之水漲船高，廣州社會科學院研究員彭澎博士稱：“獵德村的改造模式并不是所有的城中村都可以借鑒的，因為其他很多城中村所處的位置，不可能有珠江新城這里的地價那么高昂”[7]。由此可見，獵德村優(yōu)越的地理位置決定其改造資金的籌集優(yōu)勢，但這絕對不是其他城中村改造可以復制的，尤其是西部地區(qū)的城中村改造，其更不可能具備這樣的條件。

3.土地置換資金全額返還給村集體，有違公正原則。獵德村將地塊拍賣所得資金除支付成本外，其余所有部分都返還給村民，從法理上來講是站不住腳的做法。因為從產(chǎn)權(quán)上看，拍賣的土地是屬于國有土地，而中國憲法明文規(guī)定，國有土地的收益是收歸國家所有的。再者，獵德村能拍的46億元的高價，與廣州市政府在進行城市規(guī)劃過程中，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和對珠江新城的重視是成因果關(guān)系的。因此其收益應(yīng)當是由整個城市來共享，而不僅僅讓獵德村民去享用，這樣對其他沒有享受到珠江新城CBD規(guī)劃帶來的好處的市民來講是不公平的。

4.獵德村違章建筑的補償規(guī)定，缺乏法律支撐以及支付標準。雖然獵德經(jīng)濟開發(fā)公司規(guī)定，對于違章建筑給予1 000元/平方米的補償費，但是其沒有存在一個的區(qū)分合法建筑與違章建筑的具體標準。同時，也沒有存在對補償中的一些特殊情況如天井、陽臺、花園等詳細的規(guī)定，導致在實際操作中出現(xiàn)區(qū)分不明、標準不清的問題。當然從根本看這就是一個沒有法律基礎(chǔ)支撐的規(guī)定，因此，從合法性上來講，施行這樣的標準是很難保證實施效果的。而且“制定規(guī)則者執(zhí)行規(guī)則”也是導致違章建筑補償標準引發(fā)村民爭議的重要原因。

四、獵德村拆遷補償政策對廣州市其他城中村改造的啟示與借鑒

1.充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)作用。城中村改造的實質(zhì)就是各相關(guān)主體的利益協(xié)調(diào)過程，而作為城市的公共管理者的政府擁有行政權(quán)力，就應(yīng)當扮演利益協(xié)調(diào)者的角色。以社會公眾利益作為總體目標，整體性地把握城中村改造的具體操作過程，對各項改造方案要盡量收集民意并遵循公共決策的程序，力求在各方利益協(xié)商一致的情況下共同完成改造工程。其次，政府要向開發(fā)商提供真實準確的信息，包括違章建設(shè)的情況、總拆遷的面積等，使其能夠制定出最合適的開發(fā)方案。同時，對開發(fā)商的相關(guān)改造活動進行嚴厲的監(jiān)督，防止其利用財力、信息等優(yōu)勢去損害村民的合法利益。最后，政府應(yīng)該滿足村民的合理要求。對于村民要求高價補償?shù)那闆r，政府應(yīng)采取平等對話的方式與村民進行談判，并通過村集體對其進行解釋、游說，使其自愿將補償金額降到最合理的水平。

2.堅持實施“一村一策”的原則。獵德村作為廣州城中村改造的第一個試點，其成功的改造經(jīng)驗對廣州其他城中村的改造具備一定的借鑒意義。但由于各村之間的實際情況存在較大的差異，因此其他城中村不能盲目復制獵德的改造模式。獵德改造模式的成功必須有以下三個前提條件：第一，有土地的剩余且區(qū)位的優(yōu)越。第二，村民對獵德改造的自主意愿較強。第三，其他市政工程的推動。因此，政府或其他城中村在參考獵德改造方案之前，必須考慮具體各村的實際情況，實施“一村一策”。除獵德改造模式外，還可以采用公共實施的推進方式、置換模式以及分期滾動開發(fā)方式等，只有因地制宜地制定其改造方案，才能保證城中村改造的順利進行。

3.用創(chuàng)新的土地利用改造方案推動城中村改造。獵德城中村改造方案是根據(jù)獵德村的實際情況以及總結(jié)中國近十年來城中村改造經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提煉出來的。此方案的創(chuàng)新之處分為三點：首先是通過開發(fā)商不直接介入的方式引進社會資金；其次是實行土地產(chǎn)權(quán)置換資金；最后采用“三分制”的土地利用原則 [8]。以“開發(fā)商不直接介入引進社會資金”為例，為了防止開發(fā)商為追求利益最大化而損害公共利益，政府在本次改造中通過總體指導，明確改造要求及改造方案等手段引導并且監(jiān)控開發(fā)商介入獵德城中村改造。如果不進行思維創(chuàng)新，那么就不可能突破原來的規(guī)定，獵德城中村改造所需的巨額資金也必將難以解決。

4.拆遷補償政策要體現(xiàn)社會公正。一般情況下，公共政策要在保護弱者的基礎(chǔ)上，也要體現(xiàn)公正平等的原則。在城中村拆遷補償上，對勞動能力較弱的村民要妥當安置，保證其能夠過正常的生活，但對年輕一代則應(yīng)刺激為主，如果過度保護村民，防止出現(xiàn)“養(yǎng)懶人”的現(xiàn)象。獵德村將地塊拍賣所得資金除支付成本外，其余所有部分都返還給村民的做法，從法理上講站不住腳，因為憲法規(guī)定國有土地的收入是歸國家所有。從公平性上講，獵德村民獨享土地拍賣成果奪走了珠江新城CBD規(guī)劃范圍內(nèi)的市民享受城區(qū)規(guī)劃的利益的機會。

參考文獻：

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[3]梁源源.獵德城中村拆遷補償安置模式研究[D].廣州：暨南大學行政管理系，2009：20-22.

[4]廣州市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會.廣州市城市房屋拆遷管理辦法：第二十四條[Z].

[5]廣州市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會.廣州市城市房屋拆遷管理辦法：第三十二條[Z].

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[8]吳智剛，符曉.廣州獵德村城中村改造模式對中國城市更新的借鑒與啟示[C].生態(tài)文明視角下的城市規(guī)劃——2008中國城 市規(guī)劃年會論文集，2008：7.

[責任編輯 吳明宇]