臺風災害公共管理基金建設:基于廣東省的初步構想

摘要：廣東沿海地區地處西太平洋沿岸，社會事業和居民生活經常面臨著遭受臺風襲擊的風險，臺風災害每年都給這些地區帶來巨大的經濟損失。首先，針對臺風災害風險的特征，分析其具有公共物品的性質，指出政府在應對臺風災害時的關鍵作用；其次，在分析了我國地方政府當前應對臺風災害的現狀及問題之后，以廣東省為例，提出了設立由政府支持的臺風災害公共管理基金的初步構想，以期能對我國地方政府應對臺風災害有所啟示。

關鍵詞：廣東省；臺風災害；公共管理基金

中圖分類號：F069.9 文獻標志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）20－０213－02

引言

近年來，隨著人口越來越密集和社會經濟的飛速發展，自然災害給社會發展和人們生活帶來的影響越來越大。臺風會帶給陸地上狂風、暴雨、風暴潮等災害性天氣，還可能引起洪澇，引發泥石流、山崩、滑坡和水土流失等次生災害。廣東沿海地區由于地理位置原因，經常遭受來自西北太平洋臺風的侵擾，當地人民的生命財產時刻都面臨著巨大的風險。從當前我國政府應對臺風災害的方式看，政府盡管在災害應對上投入大量的人力物力，但是只能保證最低限度的救助，絕大部分的經濟損失最終仍由企業或個人自行承擔。如何分散臺風災害所帶來的巨大風險，使人們的損失能得到更大程度的補償，是一個亟待解決的問題。

一、臺風災害風險的公共性分析

臺風災害一旦發生，其影響面積廣、損失額巨大，如果臺風災害風險的隨機性后果全部由國家預算來承受，勢必影響財政執行的平衡與穩健。這是政府在臺風災害預防、應急和救濟的投入上與其他公共物品的不同之處。公共物品的主要特征是非排他性和非競爭性，即一個消費者進行某種物品的消費，并不會影響其他消費者對該物品的消費，且在一定范圍內多一個消費者消費該物品的邊際成本為零。在應對各種臺風災害損失時，有些觀點對經濟建設和臺風災害預防關系的認識甚至存在誤區，認為臺風災害預防需要大量資金，卻沒有直接的經濟產出，某種程度上還妨礙了經濟增長。即使在臺風多發的廣東省，一些家庭和企業都不認為向臺風災害風險防范和重建的項目投資會給自己帶來收益，因而人們不愿意為臺風災害的預防進行投入。正因為臺風災害與沿海城市人們的生活息息相關，具有非排他性和非競爭性，因此具有公共物品的性質。只不過與一般公共物品不同的是，一般公共物品給消費者帶來的是可預見或直接可體驗的正效用，而臺風災害風險這種公共物品卻是一種強制消費品，給消費者帶來的是不可預見的負效用，盡管社會對其唯恐避之不及，但往往對其束手無策，人們只能采取各種措施減少由于臺風災害風險而產生的負效用，但不能消除它的供給。

二、廣東省應對臺風災害風險的現狀分析

廣東沿海是臺風經常侵襲的區域，西北太平洋上空每年所形成的50%以上的登陸臺風都從廣東沿海登陸。臺風對廣東省的影響主要體現在以下幾個方面：一是對農業的影響，每次臺風登陸都會造成大面積農作物受害，糧食減產；二是對水利工程設施的造成嚴重破壞；三是對供水、供電、供氣、交通和通信等造成破壞；四是嚴重影響海上捕撈、鹽業和水產養殖業等海洋開發活動。針對廣東省臺風災害的特點，當地政府為預防臺風災害、災中應急管理以及臺風災害發生后的救災救濟，每年都投入了巨大的人力物力。首先，從預防臺風災害來看，采取的預防措施包括工程措施和非工程措施，通過興建各種高標準的江海堤圍和防海浪設施和建立防御臺風的工作體系等來加強臺風災害的預防。其次，對于臺風災害發生后的災后恢復工作，從廣東省政府部門到各基層政府部門都相應撥付救災物資和專項資金，對于影響較大的臺風，中央政府甚至也會相應撥付專項資金投入救災，各民間組織也紛紛舉行募捐活動。

然而，從以上三個方面也可以看出現行的應對臺風災害機制中存在的一些問題。臺風災害的風險管理主要是靠政府采取行政性管理和單一的財政救災措施，政府的確在災前和災中投入了大量的人力物力，發揮了重大作用。但是，對于災后的恢復重建工作上，主要采取的是集中救災，動用財政撥款和民間力量進行救助的形式，導致最終絕大部分的損失是由個人或企業自行承擔。可以看出，政府對于災后恢復與救濟賠償等方面尚顯力不從心，迫切需要建立一套新的機制來應對因臺風災害引起的巨大經濟損失。

三、在廣東省設立臺風災害基金的初步構想

在上文關于廣東省遭受臺風災害的現狀分析，以及在國外應對臺風災害的先進經驗基礎上，本文提出了關于在廣東省設立臺風災害公共管理基金的初步構想，以期能對于我國地方政府應對臺風災害以至其他災害的思路能夠有所啟示。首先，該臺風基金應該是一個由保險人融資、廣東省經營的再保險項目，每一家在廣東省境內經營房主保險業務的保險人均強制性地向臺風基金繳納一定的保險金。其次，臺風基金應當向保險人提供價格較為低廉的再保險。為保證該基金所提供的再保險價格低廉，廣東省政府至少可以從以下幾個方面提供有力支持：一是使得該臺風公共管理基金享受免稅待遇；二是在設立之初就表明該基金不以盈利為目的；三是努力降低管理運行成本。除此三個方面之外，臺風基金的具體設立更要注意以下三個方面。

（一）臺風災害公共管理基金的資金來源

臺風災害公共管理基金的資金來源應當至少主要由三個方面組成：第一，在廣東省境內從事經營住房保險的保險人繳納的保險費用與再保險費用；第二，該臺風基金的投資收益，當然其投資領域也應當做出規定，限制其進行較高風險性的投資，以保證基金的穩定性；第三，發行臺風災害債券的收入。首先，臺風基金向保險人收取的與其精算相適應的保險費用與再保險費用，其保險費率的高低一是基于由廣東省所認可的臺風損失預測模型所預測的臺風風險高低，二是適用于每個保險費率也應當有所區別，主要取決于其所承保的住房財產的保險價值、地理位置、建筑物結構、免賠與共保比例數量等因素。其次，臺風基金的各項資產在經授權的范圍內應當可進行投資，而且政府也應當給予投資收益免稅待遇，并從臺風基金中抽出部分資金向相關高校和研究機構招標課題，以加強對于臺風災害的預防、救助和研究等。最后，臺風基金也應當可以發行債券。當然，政府對于其發債的最大能力應當有所限制，臺風基金有能力借入資金，但借款應當由巨災基金的參與人償還，政府可專門設立一個機構，將債券的償還額分攤給在該基金的參與人，最后通過各參與人轉嫁給保單持有人。這種融資安排允許臺風基金借入資金，從而可以使其在更長的時間里進行風險統籌以分散巨災風險。

（二）臺風災害公共管理基金的組織機構與監管

臺風災害公共管理基金的存在與發展除了有可靠的資金來源之外，基金的自身管理好壞是決定著其能否生存和發展。臺風基金可以在專門負責廣東省防旱、防澇、防風工作的省三防辦的指導和管理下運作。為此，廣東省三防辦應當成立一個審計委員會和咨詢委員會。前者主要是為了確保資金的安全合法使用，起到對于臺風災害基金的資金來源與用途的監督作用；后者主要是提供保險方面、氣象方面、精算方面以及工程結構方面的專業服務，以彌補省三防辦在此類專業方面的不足。臺風基金除了在省三防辦的指導與管理之下，其自身也應當設立基金管理與運作的專門機構，負責臺風基金的各項具體事務。臺風基金本身的雇員不宜太多，因其部分專項業務如金融投資服務、精算服務、風險和損失查驗服務、財務審計服務等，都可以由專業的服務機構提供，只需支付相應的費用。臺風基金應每年定期或不定期對保險人的保費繳納和賠償進行檢查，根據檢查的結果對原來繳納的保費或支付的賠款，在專家委員會的指導下進行調整，以杜絕欺詐或虛報、瞞報等行為。

（三）關于免賠額

凡在廣東省境內經營房主保險業務的財產保險人，根據自己承擔的臺風損失風險的高低向臺風基金購買再保險，臺風基金則負責賠償保險人超過他們免賠額以上、限額以下損失的一定比例。廣東境內每一個保險人的免賠額應當按照行業總免賠額按一定比例分攤，這可以保證其中某個特定保險人在某個較小的颶風中卻遭受重大損失的情況下，雖然境內的總損失可能并未超過行業總免賠額，但這個特定保險人仍有可能從臺風基金中獲得賠償。關于臺風基金對于保險人超過免賠額以上、限額以下的損失提供再保險，建議可以設立多個檔次的再保險承擔賠付比例，以便讓保險人根據自己的情況和判斷進行選擇，如果保險人所承保的風險較高，則他可以選擇較高比例的再保險水平。而對于保險人的自留免賠額、臺風基金賠償限額以上的部分，以及免賠額以上、限額以下需保險人自行承擔責任的部分風險，保險人需要向私人再保險市場購買額外的再保險。

結語

面對巨型災害，構建與完善出一套適合我國的巨災風險分散機制十分重要，而出發點可以有政府和市場兩個角度，兩者相輔相成，缺一不可。由于巨災風險具有特殊公共物品的性質，政府必將在應對巨災風險過程中所扮演至關重要的作用。政府在災后補償環節中可以發揮更重要的作用，借鑒國外的一些先進做法，結合我國廣東省的實際情況，提出政府可以發起設立臺風災害管理基金，以此作為發展巨災保險與巨災再保險強大后盾，以政府發揮作用同時，促進市場化分散巨災風險的發展。

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