關于機關事業單位養老保險的思考

摘要：我國機關事業單位養老保險制度在各地已實施了十余年，在減輕財政負擔、促進國民經濟發展和維護社會穩定、確保“老有所養”方面已經做出了巨大貢獻。但是，還應清醒地看到，這方面的社會保障制度的改革剛剛起步，在許多方面還存在著疏漏和缺陷，與“加快推進以改善民生為重點的社會建設”的基本要求還有很大差距。如何解決改革中所遇到的問題，提高統籌層次，切實推進機關事業單位養老保險制度改革發展，是目前面臨的主要問題。

關鍵詞：機關事業；養老保險；統籌層次；計發方式

中圖分類號：F842.67 文獻標志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）20－０080－02

目前，我國城鎮企業職工養老保險經過數十年的探索和實踐，已經建立了統一的制度。機關事業單位的養老保險卻相對滯后，全國至今還沒有制定統一的政策、法規；各地的運行機制和執行情況也不一致，有的省份已經啟動，有的省份做法依舊。已經啟動并運行的省份，省內各地市、縣的具體政策也不相同，導致機關事業單位的養老保險出現所謂的“百花齊放”。機關事業單位養老保險制度改革的不同步以及內部政策的不統一，不僅制約了機關事業單位養老保險事業的健康發展，甚至引發一些潛在的社會問題，造成不可小視的負面影響。

一、現行機關事業養老保險制度現狀與存在問題

（一）統籌的范圍不合理

機關事業單位養老保險制度改革，由于國家沒有統一的政策法規，各地政策不一，統籌范圍和統籌對象不盡一致。有的將所有機關事業單位都納入保險，有的將所有事業單位納入保險，有的只是將差額撥款和自收自支事業單位或者僅僅將自收自支事業單位納入保險。而且已納入的地區中也有出現隨意停保、退保的現象，這勢必影響我國機關事業單位養老保險的改革和發展。

（二）養老保險基金管理混亂

我國現行的養老保險金實行的是屬地所有、屬地負責的原則，即養老保險的責任主體是地方政府。受管理體制、管理經驗、專業人才缺乏等因素的影響，養老保險基金管理分散，效率低下，養老保險的收益率很低甚至為負值，而且養老保險金擠占挪用現象比較普遍。對我國機關事業養老保險制度健康發展極為不利。

（三）養老金計發辦法不合理

現行的機關事業單位養老保險大多實行的是現收現付制，許多地市的社保經辦機構沒有建立起個人賬戶，養老金計發辦法也沒有改革，機關事業單位人員退休執行的仍是退休制度，即按其基本工資的一定比例計算養老金，與其在職時實際繳費多少、時間長短不掛鉤，繳費與待遇出現脫節。而在其他一些地方，在未實行養老保險制度前，退休人員根據級別、職務等結合工齡計算退休費。實行養老保險制度后，機關事業單位離退休人員領取“養老金”，但計算辦法并未改變。另外，機關事業單位養老保險在與企業養老保險銜接上問題比較嚴重。繳費比例和個人賬戶的不統一，造成機關、事業單位與企業人員在流動過程中養老保險關系難以銜接，影響了人才正常流動。由于養老金支付發生困難，個人賬戶基金用于支付當期退休人員養老金，從而形成個人賬戶的空賬。“空賬運行”使“統賬結合”模式倒退回“現收現付制”，個人賬戶不僅沒有發揮積累基金的作用，而且比現收現付制的風險還要大。

（四）統籌覆蓋面偏小，參保機制不合理

機關事業單位養老保險制度受到的限制很多，如機構編制問題、行政事業單位的改革問題。受這些因素的限制，機關事業單位養老保險不能像企業養老保險那樣可以擴大統籌范圍，但退休人員卻在不斷增加，機關事業單位養老保險不能體現出社會保險的“大數法則”，基金不可能形成良性運營。另外，由于過去對事業單位的人員編制進行嚴格控制等客觀原因，部分事業單位中長期存在“臨時工”現象，這部分人在單位和其他職工一樣工作，但卻不能像其他職工一樣享受養老保險待遇，同時，也因事業單位的性質不能參加企業養老保險。目前，城鎮居民都可以參加養老保險，事業單位中的一些工作人員卻被拒之門外，這顯然是不公平的，更是一種不合理現象。同時，這也可能為社會安定帶來一定風險。

二、完善機關事業單位養老保險制度的緊迫性

我國城鎮企業職工養老保險經過數十年的探索和實踐，已經建立了統一的制度。機關事業單位的養老保險卻相對滯后，全國至今還沒有制訂統一的政策、法規。機關事業單位養老保險制度改革的不同步以及內部政策的不統一，制約了機關事業單位養老保險事業的健康發展，甚至可能引發一些潛在的社會問題。因此，完善機關事業單位養老保險制度勢在必行。

（一）企業職工養老保險制度的完善，迫切要求加快完善機關事業單位工作人員養老保險制度

當前，企業職工養老保險已初步形成了社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險模式。企業職工養老保險制度的日趨完善，與滯后的機關事業單位工作人員的養老保險制度不斷發生沖突，影響社會穩定。

（二）機關事業單位人事制度改革的進程，迫切要求加快機關事業單位工作人員養老保險制度改革

隨著事業單位分配制度改革的深入，職稱評聘制度的分開，職工長期引以為豪的“鐵工資”——檔案工資將風光不再，取而代之的將是按崗定酬的浮動工資。屆時，現行的以退休人員在職時最后一個月“檔案工資”為標準計發退休費的辦法，就不能客觀地、公平地反映出職工退休后應享受的退休費。

而隨著人事制度進一步的深化改革，各項新的人事制度諸如全員聘任用制度、辭職辭退制度等已逐步建立并實施，為了保證這些制度的實施，必須要有相應的社會保險制度作保障。如果不建立相應配套的保險制度，就會影響人才的正常流動。

（三）社會主義市場經濟的建立，迫切要求完善機關事業單位工作人員養老保險制度

市場經濟的建立，使得人們愈來愈具有較強的經濟意識，但現行的事業單位撥款，已不是原來意義上的全額或差額撥款，經費不足已是所有機關事業單位面對的一個事實，因而在人才的需求上就限制了那些年齡偏大、具有豐富經驗的專業技術人員的流動。另外，據有關部門預測，到2030年，我國退休人員人數相當于在職職工的40%，按舊體制的退休辦法，退休金相當于工資總額的近50%。為了逐步減輕財政負擔和單位的財政壓力，就必須建立和完善新的社會養老保險制。

三、有關機關事業單位養老保險制度的建議

以上提到的機關事業單位的養老保險制度這些問題是制約機關事業單位養老保險制度改革發展的主要因素。結合國外可借鑒的一些經驗，可以從以下方面入手解決這些問題。

（一）國家出臺統一的機關事業單位養老保險法律規范

在國家政策的框架內各地制定切實可行的改革方案，出臺機關事業單位養老保險政策及配套規章。在此基礎上，統一機關事業單位養老保險范圍和對象，將行政機關和各類事業單位全部納入，實行全員統籌。從國際上來看，取得成功經驗的歐美國家都是先在國家層面制定方案和立法，再推動法律在各地區的實施，這種辦法更適合機關事業單位。應該使職工退休金的多少與個人繳費年限、繳費金額緊密掛鉤，多繳多領，少繳少領。這樣有利于調動職工參保的積極性，能夠充分體現權與義務的統一、公平與效率相結合的原則，也有利于企事業單位養老保險政策的銜接，縮小機關事業單位與企業在養老待遇方面的差距，促進人才流通，維持社會安定。

（二）提高統籌層次，實行自上而下的統籌機制

國家應設立專門的機關事業單位養老保險機構，在各地設立分支機構，實行垂直管理。提高統籌層次：一是增強互濟功能。養老保險制度以“大數法則”為基礎，只有實現較大范圍的統籌，才能提高抵御風險的能力，確保養老金發放。二是便于人員流動。提高統籌層次，能夠在更大范圍內實現各地區繳費基數、繳費比例和享受待遇標準的統一，消除參保職工跨地區流動的障礙。三是有利于提高管理水平。通過減少管理環節和管理層次，可以實現集中管理，降低基金分散管理的風險。

（三）加快機關事業單位養老保險進程，建立統一的機關事業單位基本養老保險制度

這種制度既要適合機關事業單位的特點，又要和企業養老保險制度、城鎮職工養老保險制度相銜接。統一的制度要覆蓋所有人群。目前，從我國基本養老制度的任務來說，它應覆蓋的目標人群主要有四個：城鎮居民、公務員和事業單位工作人員、農民工、農民。在國際上，如美國就實行了全民大統一的社保制度，盡管美國各個州的立法制度不盡相同，但卻實行了高度統一覆蓋面很全的社保制度，所以美國國內沒有因社保待遇而產生動蕩。這是美國的又一個經驗，我們可以借鑒。我們應盡快以國家立法的辦法完善機關事業單位養老保險制度，改變各地機關事業單位內參保不全、參保不一，制度隨意定等混亂局面。

（四）完善待遇計發辦法，建立繳費和待遇完全掛鉤的激勵機制

把每一位職工的繳費年限、繳費多少等因素轉換為一定的參數，反映到基本養老金的計算上，改變以往只計算個人賬戶養老金的做法，結合本人的工作經歷等相關因素，更真實地反映其繳費水平。以往只主觀的強調提高機關事業單位工作人員的繳費積極性，但結果令人失望。現在把工作人員的繳費貢獻和他的退休待遇結合起來，并以立法的形式加以確立，真正體現多繳多得，少繳少得，這樣，每一位工作人員自己就能算這一筆賬，任何投機取巧或違法違規的行為都將直接影響到自己的退休待遇，其繳費積極性自然就高了。

機關事業單位職工養老保險是整個社會保障體系中的一個重要組成部分，隨著各項新的人事制度諸如聘（任）用制度，辭職辭退制度等的實施，實行養老金制度是大勢所趨，勢在必行。完善機關事業單位養老保險制度，是要改變機關事業單位長期以來形成的養老觀念，增強自我養老的意識，從而使我國機關事業單位工作人員退休后的生活，在國家和個人的共同參與下，變得更加美好。

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