預售資金政府監管模式疑難問題探析

摘要：商品房預售制度很大程度上緩解了房地產開發企業資金不足的困難，如何確保預售資金專款專用，維護購房人利益成為研究的熱點。以天津為代表的政府監管模式較其他監管模式具有較強的優勢，破解了預售資金監管中的一些疑難問題，值得借鑒和推廣。

關鍵詞：預售資金；監管；政府

中圖分類號：DF521 文獻標志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）20－０211－02

我國現行的商品房預售制度很大程度上緩解了房地產開發企業資金不足的困難，一定程度上促進了房地產市場的發展繁榮，但部分開發商將預售資金挪做他用，甚至攜款潛逃等不誠信行為嚴重損害了購房人利益，破壞了市場環境，給房地產市場發展帶來了嚴重的負面影響。對預售資金進行監管可以避免類似事件的發展，維護購房人利益，促進房地產市場穩定健康發展。但預售資金究竟應該由誰來監管的探討一直都沒有停止。筆者認為，從當前中國房地產市場形勢來看，以政府作為監管主體是可行且有效的。

一、政府監管的必要性及優勢

首先，就當前的形勢來看，以政府作為新建商品房預售資金監管主體是符合我國國情且必要的。經過30多年的成功實踐，我國把社會主義制度和市場經濟相結合，逐步完成了從計劃經濟向市場經濟的轉軌。但是，我國的市場經濟不同于西方自由市場經濟，我們實行的是市場調節為基礎、國家宏觀調控為主導的雙重調節模式。況且，我國的市場經濟體制發展還不完善，具有較強的特殊性；法制體系尚未健全；社會信用嚴重缺失，市場秩序比較混亂……這些都要求政府在適當的時候進行適度干預。另外，從監管的概念來看，監管是一種公權力的表現形式，應以國家的名義進行，通過政府或其授權組織行使，針對市場、各市場主體及其經濟行為進行具體干預或控制，以維護公共利益。在這種大背景下，以政府作為預售資金監管主體是必要的，而且，以政府作為監管主體的監管模式與其他幾種監管模式相比，也有著不可替代的優勢。

作為監管主體首先要具有公正性，政府監管模式在這點具有其他監管模式無可比擬的優勢。銀行為企業發放貸款，監理機構往往受雇且受制于開發企業，他們均與開發企業有著千絲萬縷的聯系。而政府部門具有相對的獨立性，與被監管主體之間不存在共同利益關系，保證了監管的公正性。而在信用體系尚不健全的條件下，政府的公信力既消除了購房者的顧慮又降低了銀行的經營風險。

其次，作為監管主體應具備確保監管資金安全的能力。在這點上政府與銀行、監理機構、擔保公司等監管主體相比，也有較強的優勢。所謂確保資金安全的能力，一是指監管主體必須對房地產法律法規、房地產開發程序、建筑知識及金融知識有充分的了解。監理機構雖然有較強的專業技能，但其金融專業知識較欠缺，無法對監管資金的流向進行有效監控。銀行等金融機構雖然具有較強的金融專業知識，但因缺乏建筑工程知識而難以正確掌控工程進度，加之不同銀行間的監管標準難以統一且各銀行間存在競爭可能會導致審查力度不一，難以保證所有預售資金的安全。在政府部門作為監管主體的監管模式中，銀行只是監管環節中的一方參與者，它可以利用其金融專業優勢管理預售資金，且因其不具有審批權而避免了各銀行監管程序方法不一致的問題。同時，政府部門有能力協調銀行、監理公司、開發企業之間的關系，解決監管過程中存在的各種問題。二是監管主體必須掌握全面的信息而且具有較強的信息分析、管理能力。政府部門掌握著大量房地產市場的一手數據，也只有政府能整合資金監管信息、產權產籍信息、商品房銷售管理信息以及銀行等金融機構信息。

再次，政府監管具有較強的行政約束力。在所有監管主體中，只有政府房地產管理部門具有一定的行政權力，可以對一些不誠信、不按規定進入監管程序的開發企業進行行政處罰，因而對房地產開發企業具有較強的行政約束力，也因此保證了監管效力，避免了監管流于形式。

二、以政府作為監管主體的主要難點問題

學術界對預售資金監管主體的選擇問題也有過許多討論，大部分學者在認同政府監管模式較其他監管方式更為安全、公正的同時，也提出了對政府監管模式的一些擔憂，主要有以下三方面：

第一，如何把握好對預售資金的管控力度，避免對房地產市場干預過多。有學者擔心政府部門因權力過大，在監管過程中有可能對開發企業干預過多，結果導致管得過死，從而影響房地產開發供應量，加劇供求矛盾，對行業發展產生負面影響。

第二，如何有效控制財政支出的同時兼顧監管效率。無論是政府部門直接對預售資金進行監管還是專門成立直屬事業單位對預售資金進行監管，都會增加政府財政支出。況且，預售資金監管工作涉及面廣，能夠切實有效的監管并非易事，如何使有限的資源發揮最大的監管效用成為擺在政府面前的一道難題。

第三，如何避免因政府責任增大而引起的權力尋租現象。權力的集中或權力增大都有可能引發貪污腐敗問題。預售資金監管過程中涉及資金流量大，履行資金監管職責的工作人員承擔著較大的審批權限，因此，如何建立有效的權力制約機制，規范工作人員的行為，規避道德風險是政府監管模式有效運行必須解決的問題。

三、天津監管模式有效破解政府監管難題

天津的政府監管模式自運行以來，收效良好，得到了社會各界的肯定和認可。

1．按比例監管，兼顧資金安全與效率

為確保預售資金安全，新建商品房如期竣工交付使用又使房地產開發企業有較為充足的資金滿足自身運營需要，天津特別采用了按比例監管的監管模式。監管范圍不是所有預售資金，而是項目取得商品房銷售許可證后所需的后續建設資金和有關費用。預售資金監管比例主要依據上年度新建商品房每平方米平均銷售價格之比進行確定，每年調整一次。開發企業可以按照施工進度，申請使用被監管資金，用于支付建筑工程總承包工程款、區內自來水工程款、區內排水工程款、燃氣工程款、熱力工程款及電力工程款。監管比例之外的資金，開發企業可以自行提取使用。采取按比例監管的方式，充分考慮了開發企業對資金的需求和建設項目資金的使用效率，既達到了即時監管、防控風險的目的，滿足了建設項目資金需求，又使開發企業擁有一定自主權，提高企業資金使用效率，支持企業發展，避免了對房地產市場產生過大沖擊，實現了預售資金監管在天津的軟著陸。

2．全程免費監管，降低社會監管總成本

雖然政府房地產主管部門成立預售資金監管機構會增加一部分財政支出，但從社會監管總成本來看，政府監管模式無疑是最經濟的。首先，天津監管模式在監管過程中不向開發企業收取任何費用，實行全程免費監管，這相較其他非政府監管機構收取部分監管費用而言，無疑降低了房地產交易總成本。其次，即使不采取政府監管的模式，政府也必須承擔制定監管政策、協調解決監管過程中出現的各類問題以及對監管機構進行“再監管”的職責，這其中除了監管機構運營的費用及房地產開發企業支付的監管手續費外，政府還要承擔“再監管”的費用，則社會監管總成本將增加。在當前中國房地產市場形勢下，這些成本的增加都有可能造成商品房價格的上漲，而這并不是我們所期望的。因此，以較少的政府成本增加換取整個社會監管成本的降低對當前中國房地產市場來說是必要的。

3．制度完善，科技支撐，全方位防范道德風險

權力是滋生腐敗的根源，違法違規是腐敗的必然的手段。因此，在履行資金監管職能職責的過程中，天津市房地產交易資金監管中心始終堅持依法合規的原則，保障職責范圍內的行政行為始終在法律法規和規章以及規范程序內運行。抑制腐敗，完善法律法規體系及操作規程是關鍵。天津模式，一是將新建商品房預售資金制度在《天津市房地產交易管理條例》中進行了明確，上升到地方性法規的高度。二是由天津市人民政府辦公廳頒布《天津市新建商品房預售資金監管辦法》，以政府規范性文件的形式，確立了新建商品房預售資金監管的管理辦法。三是不斷完善資金監管操作規程，嚴把預售資金“進、出”兩關口，以完善的制度規范體系確保監管資金應進必進、應付盡付。四是在管理上，實行全員風險抵押與獎勵金制度，以經濟手段輔助行政管理手段強化業務管理的同時加強廉政建設。其次，先進的科技手段是防范道德風險的重要依托。依托天津市國土房管局“數字房管”建設成果，通過搭建新建商品房預售資金監管系統，與房地產產權產籍系統、商品房銷售管理系統、公積金管理系統、銀行結算系統以及銀聯網銀系統進行跨行業跨部門的鏈接，不僅使資金監管每日數億元的資金流轉監督、管控成為可能，而且使資金監管的每一個環節都在系統上鎖定，每位崗位人員都在自己的權限內履行職責，每位崗位人員的每一筆業務操作都在系統內留有記錄，有效的通過科技手段規范和制約了權力的有序運行。

天津的預售資金監管模式是以政府作為監管主體的有益探索，且取得了較好的成效，不論是在監管量還是監管額上都切實起到了確保預售資金安全的作用，在維護房地產市場持續健康穩定發展方面發揮了積極作用。

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