預(yù)售資金政府監(jiān)管模式疑難問題探析

摘要：商品房預(yù)售制度很大程度上緩解了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金不足的困難，如何確保預(yù)售資金專款專用，維護(hù)購房人利益成為研究的熱點(diǎn)。以天津?yàn)榇淼恼O(jiān)管模式較其他監(jiān)管模式具有較強(qiáng)的優(yōu)勢，破解了預(yù)售資金監(jiān)管中的一些疑難問題，值得借鑒和推廣。

關(guān)鍵詞：預(yù)售資金；監(jiān)管；政府

中圖分類號(hào)：DF521 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）20－０211－02

我國現(xiàn)行的商品房預(yù)售制度很大程度上緩解了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金不足的困難，一定程度上促進(jìn)了房地產(chǎn)市場的發(fā)展繁榮，但部分開發(fā)商將預(yù)售資金挪做他用，甚至攜款潛逃等不誠信行為嚴(yán)重?fù)p害了購房人利益，破壞了市場環(huán)境，給房地產(chǎn)市場發(fā)展帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。對(duì)預(yù)售資金進(jìn)行監(jiān)管可以避免類似事件的發(fā)展，維護(hù)購房人利益，促進(jìn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康發(fā)展。但預(yù)售資金究竟應(yīng)該由誰來監(jiān)管的探討一直都沒有停止。筆者認(rèn)為，從當(dāng)前中國房地產(chǎn)市場形勢來看，以政府作為監(jiān)管主體是可行且有效的。

一、政府監(jiān)管的必要性及優(yōu)勢

首先，就當(dāng)前的形勢來看，以政府作為新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管主體是符合我國國情且必要的。經(jīng)過30多年的成功實(shí)踐，我國把社會(huì)主義制度和市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，逐步完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌。但是，我國的市場經(jīng)濟(jì)不同于西方自由市場經(jīng)濟(jì)，我們實(shí)行的是市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)、國家宏觀調(diào)控為主導(dǎo)的雙重調(diào)節(jié)模式。況且，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展還不完善，具有較強(qiáng)的特殊性；法制體系尚未健全；社會(huì)信用嚴(yán)重缺失，市場秩序比較混亂……這些都要求政府在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候進(jìn)行適度干預(yù)。另外，從監(jiān)管的概念來看，監(jiān)管是一種公權(quán)力的表現(xiàn)形式，應(yīng)以國家的名義進(jìn)行，通過政府或其授權(quán)組織行使，針對(duì)市場、各市場主體及其經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行具體干預(yù)或控制，以維護(hù)公共利益。在這種大背景下，以政府作為預(yù)售資金監(jiān)管主體是必要的，而且，以政府作為監(jiān)管主體的監(jiān)管模式與其他幾種監(jiān)管模式相比，也有著不可替代的優(yōu)勢。

作為監(jiān)管主體首先要具有公正性，政府監(jiān)管模式在這點(diǎn)具有其他監(jiān)管模式無可比擬的優(yōu)勢。銀行為企業(yè)發(fā)放貸款，監(jiān)理機(jī)構(gòu)往往受雇且受制于開發(fā)企業(yè)，他們均與開發(fā)企業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系。而政府部門具有相對(duì)的獨(dú)立性，與被監(jiān)管主體之間不存在共同利益關(guān)系，保證了監(jiān)管的公正性。而在信用體系尚不健全的條件下，政府的公信力既消除了購房者的顧慮又降低了銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

其次，作為監(jiān)管主體應(yīng)具備確保監(jiān)管資金安全的能力。在這點(diǎn)上政府與銀行、監(jiān)理機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司等監(jiān)管主體相比，也有較強(qiáng)的優(yōu)勢。所謂確保資金安全的能力，一是指監(jiān)管主體必須對(duì)房地產(chǎn)法律法規(guī)、房地產(chǎn)開發(fā)程序、建筑知識(shí)及金融知識(shí)有充分的了解。監(jiān)理機(jī)構(gòu)雖然有較強(qiáng)的專業(yè)技能，但其金融專業(yè)知識(shí)較欠缺，無法對(duì)監(jiān)管資金的流向進(jìn)行有效監(jiān)控。銀行等金融機(jī)構(gòu)雖然具有較強(qiáng)的金融專業(yè)知識(shí)，但因缺乏建筑工程知識(shí)而難以正確掌控工程進(jìn)度，加之不同銀行間的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一且各銀行間存在競爭可能會(huì)導(dǎo)致審查力度不一，難以保證所有預(yù)售資金的安全。在政府部門作為監(jiān)管主體的監(jiān)管模式中，銀行只是監(jiān)管環(huán)節(jié)中的一方參與者，它可以利用其金融專業(yè)優(yōu)勢管理預(yù)售資金，且因其不具有審批權(quán)而避免了各銀行監(jiān)管程序方法不一致的問題。同時(shí)，政府部門有能力協(xié)調(diào)銀行、監(jiān)理公司、開發(fā)企業(yè)之間的關(guān)系，解決監(jiān)管過程中存在的各種問題。二是監(jiān)管主體必須掌握全面的信息而且具有較強(qiáng)的信息分析、管理能力。政府部門掌握著大量房地產(chǎn)市場的一手?jǐn)?shù)據(jù)，也只有政府能整合資金監(jiān)管信息、產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍信息、商品房銷售管理信息以及銀行等金融機(jī)構(gòu)信息。

再次，政府監(jiān)管具有較強(qiáng)的行政約束力。在所有監(jiān)管主體中，只有政府房地產(chǎn)管理部門具有一定的行政權(quán)力，可以對(duì)一些不誠信、不按規(guī)定進(jìn)入監(jiān)管程序的開發(fā)企業(yè)進(jìn)行行政處罰，因而對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)具有較強(qiáng)的行政約束力，也因此保證了監(jiān)管效力，避免了監(jiān)管流于形式。

二、以政府作為監(jiān)管主體的主要難點(diǎn)問題

學(xué)術(shù)界對(duì)預(yù)售資金監(jiān)管主體的選擇問題也有過許多討論，大部分學(xué)者在認(rèn)同政府監(jiān)管模式較其他監(jiān)管方式更為安全、公正的同時(shí)，也提出了對(duì)政府監(jiān)管模式的一些擔(dān)憂，主要有以下三方面：

第一，如何把握好對(duì)預(yù)售資金的管控力度，避免對(duì)房地產(chǎn)市場干預(yù)過多。有學(xué)者擔(dān)心政府部門因權(quán)力過大，在監(jiān)管過程中有可能對(duì)開發(fā)企業(yè)干預(yù)過多，結(jié)果導(dǎo)致管得過死，從而影響房地產(chǎn)開發(fā)供應(yīng)量，加劇供求矛盾，對(duì)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

第二，如何有效控制財(cái)政支出的同時(shí)兼顧監(jiān)管效率。無論是政府部門直接對(duì)預(yù)售資金進(jìn)行監(jiān)管還是專門成立直屬事業(yè)單位對(duì)預(yù)售資金進(jìn)行監(jiān)管，都會(huì)增加政府財(cái)政支出。況且，預(yù)售資金監(jiān)管工作涉及面廣，能夠切實(shí)有效的監(jiān)管并非易事，如何使有限的資源發(fā)揮最大的監(jiān)管效用成為擺在政府面前的一道難題。

第三，如何避免因政府責(zé)任增大而引起的權(quán)力尋租現(xiàn)象。權(quán)力的集中或權(quán)力增大都有可能引發(fā)貪污腐敗問題。預(yù)售資金監(jiān)管過程中涉及資金流量大，履行資金監(jiān)管職責(zé)的工作人員承擔(dān)著較大的審批權(quán)限，因此，如何建立有效的權(quán)力制約機(jī)制，規(guī)范工作人員的行為，規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)是政府監(jiān)管模式有效運(yùn)行必須解決的問題。

三、天津監(jiān)管模式有效破解政府監(jiān)管難題

天津的政府監(jiān)管模式自運(yùn)行以來，收效良好，得到了社會(huì)各界的肯定和認(rèn)可。

1．按比例監(jiān)管，兼顧資金安全與效率

為確保預(yù)售資金安全，新建商品房如期竣工交付使用又使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)有較為充足的資金滿足自身運(yùn)營需要，天津特別采用了按比例監(jiān)管的監(jiān)管模式。監(jiān)管范圍不是所有預(yù)售資金，而是項(xiàng)目取得商品房銷售許可證后所需的后續(xù)建設(shè)資金和有關(guān)費(fèi)用。預(yù)售資金監(jiān)管比例主要依據(jù)上年度新建商品房每平方米平均銷售價(jià)格之比進(jìn)行確定，每年調(diào)整一次。開發(fā)企業(yè)可以按照施工進(jìn)度，申請使用被監(jiān)管資金，用于支付建筑工程總承包工程款、區(qū)內(nèi)自來水工程款、區(qū)內(nèi)排水工程款、燃?xì)夤こ炭睢崃こ炭罴半娏こ炭睢１O(jiān)管比例之外的資金，開發(fā)企業(yè)可以自行提取使用。采取按比例監(jiān)管的方式，充分考慮了開發(fā)企業(yè)對(duì)資金的需求和建設(shè)項(xiàng)目資金的使用效率，既達(dá)到了即時(shí)監(jiān)管、防控風(fēng)險(xiǎn)的目的，滿足了建設(shè)項(xiàng)目資金需求，又使開發(fā)企業(yè)擁有一定自主權(quán)，提高企業(yè)資金使用效率，支持企業(yè)發(fā)展，避免了對(duì)房地產(chǎn)市場產(chǎn)生過大沖擊，實(shí)現(xiàn)了預(yù)售資金監(jiān)管在天津的軟著陸。

2．全程免費(fèi)監(jiān)管，降低社會(huì)監(jiān)管總成本

雖然政府房地產(chǎn)主管部門成立預(yù)售資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)增加一部分財(cái)政支出，但從社會(huì)監(jiān)管總成本來看，政府監(jiān)管模式無疑是最經(jīng)濟(jì)的。首先，天津監(jiān)管模式在監(jiān)管過程中不向開發(fā)企業(yè)收取任何費(fèi)用，實(shí)行全程免費(fèi)監(jiān)管，這相較其他非政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)收取部分監(jiān)管費(fèi)用而言，無疑降低了房地產(chǎn)交易總成本。其次，即使不采取政府監(jiān)管的模式，政府也必須承擔(dān)制定監(jiān)管政策、協(xié)調(diào)解決監(jiān)管過程中出現(xiàn)的各類問題以及對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行“再監(jiān)管”的職責(zé)，這其中除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)營的費(fèi)用及房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)支付的監(jiān)管手續(xù)費(fèi)外，政府還要承擔(dān)“再監(jiān)管”的費(fèi)用，則社會(huì)監(jiān)管總成本將增加。在當(dāng)前中國房地產(chǎn)市場形勢下，這些成本的增加都有可能造成商品房價(jià)格的上漲，而這并不是我們所期望的。因此，以較少的政府成本增加換取整個(gè)社會(huì)監(jiān)管成本的降低對(duì)當(dāng)前中國房地產(chǎn)市場來說是必要的。

3．制度完善，科技支撐，全方位防范道德風(fēng)險(xiǎn)

權(quán)力是滋生腐敗的根源，違法違規(guī)是腐敗的必然的手段。因此，在履行資金監(jiān)管職能職責(zé)的過程中，天津市房地產(chǎn)交易資金監(jiān)管中心始終堅(jiān)持依法合規(guī)的原則，保障職責(zé)范圍內(nèi)的行政行為始終在法律法規(guī)和規(guī)章以及規(guī)范程序內(nèi)運(yùn)行。抑制腐敗，完善法律法規(guī)體系及操作規(guī)程是關(guān)鍵。天津模式，一是將新建商品房預(yù)售資金制度在《天津市房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》中進(jìn)行了明確，上升到地方性法規(guī)的高度。二是由天津市人民政府辦公廳頒布《天津市新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管辦法》，以政府規(guī)范性文件的形式，確立了新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管的管理辦法。三是不斷完善資金監(jiān)管操作規(guī)程，嚴(yán)把預(yù)售資金“進(jìn)、出”兩關(guān)口，以完善的制度規(guī)范體系確保監(jiān)管資金應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、應(yīng)付盡付。四是在管理上，實(shí)行全員風(fēng)險(xiǎn)抵押與獎(jiǎng)勵(lì)金制度，以經(jīng)濟(jì)手段輔助行政管理手段強(qiáng)化業(yè)務(wù)管理的同時(shí)加強(qiáng)廉政建設(shè)。其次，先進(jìn)的科技手段是防范道德風(fēng)險(xiǎn)的重要依托。依托天津市國土房管局“數(shù)字房管”建設(shè)成果，通過搭建新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管系統(tǒng)，與房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍系統(tǒng)、商品房銷售管理系統(tǒng)、公積金管理系統(tǒng)、銀行結(jié)算系統(tǒng)以及銀聯(lián)網(wǎng)銀系統(tǒng)進(jìn)行跨行業(yè)跨部門的鏈接，不僅使資金監(jiān)管每日數(shù)億元的資金流轉(zhuǎn)監(jiān)督、管控成為可能，而且使資金監(jiān)管的每一個(gè)環(huán)節(jié)都在系統(tǒng)上鎖定，每位崗位人員都在自己的權(quán)限內(nèi)履行職責(zé)，每位崗位人員的每一筆業(yè)務(wù)操作都在系統(tǒng)內(nèi)留有記錄，有效的通過科技手段規(guī)范和制約了權(quán)力的有序運(yùn)行。

天津的預(yù)售資金監(jiān)管模式是以政府作為監(jiān)管主體的有益探索，且取得了較好的成效，不論是在監(jiān)管量還是監(jiān)管額上都切實(shí)起到了確保預(yù)售資金安全的作用，在維護(hù)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。

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