論中國排污權交易制度的構建

摘要：排污權交易制度自引進中國以來備受學者爭議，在中國實行排污權交易制度具有必要性和可行性，結合中國排污權交易試點存在無統一立法、缺乏高技術統一監測體制、排污權初始分配不公及“零供給”現象等不足，在立足國情基礎上提出中國構建該制度的幾點建議，如建立排污權交易制度的統一立法規定、排污權初始分配統一有償化、建立排污權交易制度的監督管理體制以及設立排污權交易中心等。

關鍵詞：排污權 總量控制 初始分配

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0098-03

排污權交易制度是1968年美國經濟學家戴爾斯（J.H.Dales）在水污染控制研究中明確提出的一個經濟學理論，也稱排污指標有償轉讓，是一種“在污染物排放總量控制前提下，排污權交易雙方利用市場機制及環境資源的特有性質，在環保主管部門監管下，通過交易實現低成本污染治理的制度”[1]。該制度被美國聯邦環境保護署嘗試于大氣污染源和水污染源管理，并逐步形成體系，英國、德國等國家繼美國之后也建立了排污權交易的政策體系。20世紀90年代排污權交易制度被引入中國，中國法學界也開始對該制度的長期探討。

一、中國學術界對排污權交易制度的看法

中國法學界對排污權交易制度歷來存有肯定與否定兩種看法，筆者更贊成肯定的觀點，并認為否定學者的反對觀點不構成阻止排污權交易制度的實行理由。

1.反對學者認為，排污權交易制度易導致交易目的偏差[2]，筆者認為，排污權交易制度是以總量控制制度為前提的，這意味著在一定區域內的可交易的污染排放權是受到控制的，不可能出現企業無限量購買排污權的情形，同時通過嚴格的監控手段，建立排污權交易登記制度等，都可有效防止排污權交易泛濫的情形；另外，在市場競爭中，由于排污權交易制度，會使污染嚴重而效益差的企業盡早被環保型企業淘汰，從而有利于社會整體的減排進程。

2.反對學者認為，環境容量標準難以測量界定會使排污權交易制度無法實行，但筆者認為，相對于環境容量難以確定而言，環境中的區域總量控制標準在現在是可以確定的，以總量控制為前提的排污權交易制度也就有了實行的依據，現今保護環境要先從削減目標角度考慮，并不一定是直接從環境承載量上考慮，環境的改善可以從削減慢慢開始，如果因環境容量標準一直沒有確定，就使那些有利于環保的制度受到限制，那還談何環境保護呢？但是我們同時也要加大重視，積極改進測量技術，爭取早日解決環境容量的測量問題，使排污權交易制度能更好的為環境保護和經濟建設服務。

3.反對學者認為，排污權交易制度使買方區域公眾喪失了良好環境的平等享有權[2]，筆者認為，排污權交易制度以總量控制制度為前提，那么該區域的總排污量在受到嚴格管制的情況下就不會無限增大，從而嚴重影響到公眾享有的良好環境，另外排污權交易制度的實行并不代表排污企業治污義務的消除，而是降低了治污的成本。

4.排污權交易制度是污染物減排目標實現的有效手段。目前，美國、歐盟相繼作出了2020年之前的碳減排承諾，中國也承諾2020年中國單位GDP所對應的二氧化碳排放量，將比2005年下降40%~45%[3]，如果單純以開發新能源、清潔生產機制達成目標，對于企業壓力過大，排污權交易制度對交易主體雙方都具有經濟上的激勵，同時也能達到減排的效果，不失為污染物減排達標的有效手段。

二、排污權交易制度在中國試行的狀況及不足

中國關于排污權交易的實踐主要集中在大氣污染防治和水污染防治領域，從20世紀90年代開始，中國逐步在部分省市開展了排污權交易綜合試點工作。國務院部委和地方出臺的相關規范性文件也不斷出現，如1994年，上海市人大常委會頒布《上海市環境保護條例》第31條是中國地方性法規中較早對排污權交易制度進行明確規定的范例，2009年3月，國務院總理溫家寶在十一屆全國人大第二次會議上作的政府工作報告中提出要“積極開展排污權交易試點”，明確了中國政府對排污權交易試點工作的大力支持[4]。

十幾年來，排污權交易制度在部分省市的試點取得了良好的效果，排污交易政策機制在節能減排方面的潛力已經開始顯現。例如，江蘇南通泰爾特染整有限公司與江蘇如皋亞點毛巾織染有限公司排污權交易案件就取得了較大的成功。由于實行排污權交易制度，2001—2004年，江蘇省南通市GDP總量增長了51.5%，而水污染物的主要指標COD則下降了16.8%，同時做到GDP的增長和COD指標的下降[5]。而截至2008年5月底，山西太原市SO2排放配額交易已在12家企業之間進行了12筆交易，先后交易的SO2排放指標為2430噸。跨國排污交易也取得良好效果，如江蘇省利用CDM機制（清潔生產機制）已成功與世界銀行等國際組織順利成交六筆跨國排污權交易，國內一批企業因治理污染而獲得理想回報，激勵了國內企業環保減排的動力[6]。

盡管中國的排污權交易制度部分試點取得了好的成績，但是，我們也看到有部分試點進行的并不是十分順利，如柳州、山東等試點，中國實行排污權交易制度還面臨許多不足之處：

1．排污權交易制度沒有國家層面上的統一法律規定。排污權交易制度作為一項新興環境保護制度需要有健全的法制保障才得以實施，美國1979年《清潔生產法》修正案就已經確立了排污交易制度，1990年修改該法時進一步將排污權交易在法律上制度化，但縱觀中國現有的法律法規、規章中，直接規定排污權交易的法律規范還是空白，只有一些地方性法規，而沒有國家統一的針對性立法予以規范保障。

2．排污權初始分配的不公平和不透明。排污權初始分配的公平性和有效性是排污權交易制度順利推行的基礎。美國國會在《清潔空氣法》（1990）中提出了初始排污權的三類分配方式：免費分配、公開拍賣和標價出售。公開拍賣和標價出售都是對環境外部性的內部化，是對市場價格扭曲的糾正。但在中國，排污權初始分配主要根據歷史排放量的比例以無償分配為主，排污權無償取得以及過低的排污費征收標準，導致環境實際上被無償或廉價使用。同時市場機制的不盡完善也使得這種有償分配方式遇到了很大阻力。

3．缺乏高技術的全國統一的監測體制。排污權交易制度要求我們必須保持對企業排污量進行準確監測，因為為了保障排污權交易制度的順利實施，應首先確定排污單位的實際排污量，但是由于中國目前的技術水平發展限制，不能有效監測排污企業，加上當前我們使用的是總量控制標準，舊有的濃度控制監測體系已不適用了。

4．排污權“零供給”現象。通過中國的試點實驗，發現很多地方不是缺少買家，而是賣家太少，甚至出現“零供給”現象。例如，在建立國內首個排污權儲備交易中心的嘉興就出現了排污權奇貨可居。據報道，實施當年就已有60多個新建項目因沒有排污指標而擱淺[7]。由于環保部門沒有對企業之間的排污指標分配作出調整，許多企業有未雨綢繆的想法，希望將排污權留給自己備用，或者企業自身減排不易，沒能力出售，還有部分企業對排污權交易制度不了解，不敢或者不懂如何出售等等原因。

三、構建中國排污權交易制度的建議

1．建立排污權交易制度的統一立法。（1）在法律上確認排污權的可轉讓性。因為現實中的任何生產和消費活動不可能實現污染的零排放，因此排污權是一個實際存在的環境資源的生產性和經濟性權利[8]。雖然在中國已建立了排污許可證制度，但是企業排污權許可證所確認的排污權只是一種行政許可，而非私法意義上可轉讓或交易的權利。由于排污許可證的不可轉讓，使排污權交易制度無法正常實行，只有在法律允許排污權進行交易的前提下，排污權交易制度才能展開。（2）明確規定排污權交易法律制度的各項具體內容。應在法律中明確規定如交易原則、交易主體、交易范圍、交易方式、交易的法定程序以及確定違法轉讓的法律責任等等，同時結合各個地方的試點經驗，統一作出規定，以免造成各地交易混亂，影響排污權交易的順利實施，還應建立排污權交易登記制度以達到污染物的有效控制管理。（3）建立健全與排污權交易制度相關的制度。第一，總量控制制度，總量控制把允許排放的污染物總量分配到各個污染源，借此明確排污單位對環境容量資源的排污權，為利用市場手段再配置容量資源提供了產權制度的基礎[9]，在總量控制區域內，污染物的排放總量必須低于環境總量控制目標，否則不允許進行交易，但中國現行環境法律體系中，并沒有專門的有關總量控制具體實施的統一法規，筆者認為，應將中國實行排污總量控制制度明確寫入法律規定之中，建立總量控制的法規保障體系，完善總量控制的各項技術措施建設，以促使排污控制管理。第二，排污收費制度，中國應改進排污收費制度，提高排污收費標準，使之高于污染物治理成本，并完善超總量排污收費標準、辦法等配套法規、標準，因長期以來的排污收費標準過低，企業常寧愿交納排污費，以超標排污獲取更多經濟效益填補所交費用，不僅不利于減排，反而使排污加劇，只有提高排污收費標準，與總量控制、排污權交易制度同步實施，才能達到企業減排的最大效果。

2．規范排污權交易市場機制，尋求合理的排污權初始分配模式。在國外，一般將排污權交易市場分為一級市場和二級市場，一級市場是政府與排污者之間的排污權交易，也即排污權的初始分配；二級市場則是排污者之間的交易。中國在建立排污權交易市場機制時，可以參考國外經驗，建立一個公開、公平、公正的市場交易規則。（1）一級市場——排污權初始分配的有償化。首先，企業要排污，必須先有排污權，筆者認為中國更適用排污權初始分配統一有償化，古希臘哲學家亞里士多德曾經說過“參與分享人員最多的公共物品，獲得的關心最少”，排污權交易的實踐也表明：有償分配方式能篩選出治污效率高的企業享受排污權，促使環境容量這一寶貴資源得到合理使用，促進產業結構的調整和清潔生產的普及[10]，也更能體現“資源有償使用”、“污染者付費”這一原則，實行排污權初始分配的統一有償化，也可解決初始分配不公平、不透明的缺點。其次，政府及環保部門將符合總量控制標準的排污權進行平等劃分，統一公平公開定價，由有排污需求的企業提出購買申請，由主管部門對企業實際排污需求進行評估后，對符合要求的部分予以出售，并辦理購買登記手續，以達到排污權初始分配的公平合理。（2）二級市場——排污權交易的自由化加大。首先，排污權需求方向中介機構或環保部門提出需求申請，由中介機構尋求適合排污權供給方；其次，在雙方初步確定的數量基礎上，由環保主管部門對該次排污權交易引起的排污狀況變化而產生的環境影響作出評估，作出批準答復；最后，交易雙方就交易具體事項，如價格、時間等進行自由協商，達成最終交易協議；最后，達成協議后，雙方應在環保主管部門進行排污權交易變更登記手續。排污權交易的二級市場主動權掌握在企業自己手中，政府只起監督作用，因而具有較大的自由性。

3．建立排污權交易制度的監督管理體制。排污權交易制度是一個極復雜的體系，不能只依靠市場經濟手段來自我調控，必須有包括行政手段、法律手段等在內的完備監管體制引導其健康發展。（1）排污權初始分配的劃分及定價，應由環保部門進行嚴格的統一制定；而排污權交易的排污量須經環保部門評估確定，排污權交易須經環保主管部門審查批準，登記備案，并應規定違反交易規則的相應法律責任等監管措施。（2）建立完備的排污監測系統。美國在SO2排污交易上建立了一套較為完備的監督管理體系，尤其是其嚴密的監測系統，完整及時的排污信息提供，為排污權交易監管發揮了重大的作用。中國目前正在推行的監測手段為在線自動監測網（CEMS系統），這種技術可以全天候不間斷監測、記錄企業的SO2排放情況并自動累加已排放SO2數量，通過網絡向各級環保部門傳送，做到客觀公正的回報，防止排污單位超總量排放、偷排，但由于該系統仍處于試驗階段，還無法大規模普及[6]。我們應加大科研力度，盡快完善該系統，盡早投入使用，形成全國統一監測排污網絡，保障排污權交易制度的健康發展。（3）加強政府的宏觀調控和指導監督。在排污權交易的各個環節中必須要有政府的指導監督行為，離開政府的有效監督，排污權交易制度就無法正常運行。政府可根據地區實際環境狀況，通過控制排污權的一級市場投入量，確保當地環境質量的安全，同時也履行監督職能，防止排污權交易市場受到不正當競爭行為破壞。（4）環保部門在定期發布的環境狀況公報中，應將排污權初始分配及交易的相關信息同步進行公開，并建立違法行為有獎舉報制度，賦予群眾監督的權利，調動群眾的積極性。

4．設立排污權交易中心，鼓勵企業參與交易。當環保部門對排污權初始分配進行公平合理的劃分后，企業對于自身的排污權有了控制，再加上企業污染排放量被嚴格監控，排污權就會出現稀缺，從而解決市場排污權交易“零供給”現象。之后可設立交易中心作為專門從事排污權交易的機構，建立相關的信息網絡系統，搭建交易平臺，制定交易規則，具體負責排污權交易一系列程序，保證每一筆交易的真實、有效，有利于監管。同時，交易中心須及時將每筆交易的全部信息向社會公開，包括交易對象、交易時間、交易量、交易價格等，做到交易透明化，便于企業了解排污權交易狀況參與交易[7]。各級政府也應對排污權交易制度持開明態度，精簡程序，給予出色企業一定獎勵，以鼓勵排污企業積極參與到排污權交易中。

排污權交易制度將環境保護與經濟發展有效地結合在一起，受到世界各國的普遍關注，已有許多發達國家實際建立了排污權交易制度，隨著經濟的快速發展與人們保護環境的迫切要求，排污權交易制度將成為發展趨勢。中國目前雖還只是處于試點階段，雖然還面臨著諸多不足，但相信隨著經濟的發展，科技的進步，人們環保意識的不斷提高，法律制度的不斷完善健全，排污權交易制度會在中國有著廣闊的市場前景，在環境保護方面起著重要的作用！

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[責任編輯 陳丹丹]