檢察委員會(huì)制度屬性與職能優(yōu)化探析

摘要：檢察委員會(huì)制度是中國(guó)檢察制度的組成部分，在實(shí)踐中發(fā)揮了極為重要的作用。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，檢察委員會(huì)制度也出現(xiàn)了諸如職能定位不清、上會(huì)案件難把握、組成人員結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題，這些問題的存在客觀上影響了檢察委員會(huì)作用的發(fā)揮。要完善檢察委員會(huì)制度，應(yīng)對(duì)這一制度的屬性進(jìn)行考察研究，而后再對(duì)現(xiàn)階段這一制度在運(yùn)行中諸如組織機(jī)構(gòu)、議事程序等問題進(jìn)行分析，并提出具體的完善思路。

關(guān)鍵詞：檢察委員會(huì) 制度 職能優(yōu)化

中圖分類號(hào)：D62文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）27-0252-02

一、檢察委員會(huì)制度現(xiàn)狀及質(zhì)評(píng)

（一）檢察委員會(huì)制度的雙重屬性

根據(jù)《人民檢察院組織法》第3條第2款的規(guī)定，“各級(jí)人民檢察院設(shè)立檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。”同時(shí)，《最高人民檢察院關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)檢察委員會(huì)工作的通知》（高檢發(fā)[1999]17 號(hào)），進(jìn)一步明確“檢察委員會(huì)是人民檢察院在檢察長(zhǎng)主持下的議事決策機(jī)構(gòu)”。也就是說，檢察委員會(huì)是檢察機(jī)關(guān)的一級(jí)決策機(jī)構(gòu)。那么，檢察委員會(huì)審議內(nèi)容則決定著這一機(jī)構(gòu)的屬性。高檢院2009年制定實(shí)施的《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》第10條，明確了檢察委員會(huì)包括個(gè)案研究與重大事項(xiàng)研究等十項(xiàng)審議議題的范圍。根據(jù)以上法律及相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定可知，檢察委員會(huì)實(shí)際上是既具有部分司法職能也包含部分檢察業(yè)務(wù)行政職能的“混合性”決策機(jī)構(gòu)，而其屬性上的雙重性，勢(shì)必決定了在制度的具體運(yùn)行中不可避免的帶有“行政化”色彩。

（二）檢察委員會(huì)制度的行政化表現(xiàn)及弊端

1.檢察委員會(huì)委員組成的行政化。檢察委員會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，其組成人員應(yīng)該服從和服務(wù)于議事、決策的功能。但從當(dāng)前全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢委會(huì)委員的組成結(jié)構(gòu)來看，組成人員的構(gòu)成明顯背離了這一要求。實(shí)踐中，檢委會(huì)委員身份與地位的行政待遇化已逐漸演變?yōu)槌B(tài)：各級(jí)檢察院的檢察長(zhǎng)和副檢察長(zhǎng)是當(dāng)然的檢察委員會(huì)委員，各主要業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人與研究室主任一般也為檢察委員會(huì)委員，從其他機(jī)關(guān)調(diào)入檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任黨組成員或政工部門負(fù)責(zé)人，雖不符合檢察官任職條件的領(lǐng)導(dǎo)也被直接任命為檢委會(huì)委員，還有一些退居二線的院領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人，即使不再擔(dān)任行政職務(wù)，也依然保留檢委會(huì)委員的職務(wù)，甚至被改任為檢委會(huì)專職委員，以保證其“行政待遇”或“政治榮譽(yù)”，真正不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)而具有檢察委員會(huì)委員身份的資深檢察官為數(shù)極少，檢委會(huì)委員構(gòu)成體現(xiàn)出嚴(yán)重的行政化色彩。而這正是檢察委員會(huì)制度創(chuàng)建運(yùn)行的幾十年來，始終制約檢察委員會(huì)委員整體素質(zhì)提高的根本原因。由于檢委會(huì)委員的身份與行政職務(wù)、職級(jí)密切掛鉤，致使委員的任命實(shí)際上并沒有太大遴選的余地，不具備“惟賢是用、擇優(yōu)選任”的基礎(chǔ)。實(shí)踐當(dāng)中，能夠走上行政領(lǐng)導(dǎo)崗位或取得較高職級(jí)的同志，一般都有著較長(zhǎng)的工作年限，而囿于中國(guó)高等教育的歷史性斷代問題，他們當(dāng)中有不少人還欠缺專業(yè)的法學(xué)教育，“科班出身”的比例更低，法律素養(yǎng)參差不齊。特別在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這一問題暴露得更為明顯。

2.議事決策程序的行政化。根據(jù)高檢院制定下發(fā)的《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》的規(guī)定，檢察委員會(huì)議事和決策程序的應(yīng)然狀態(tài)是“各位委員暢所欲言、充分發(fā)表意見，最后根據(jù)多數(shù)人的意見綜合衡量并做出決定”，但其實(shí)然狀態(tài)是檢察委員會(huì)的議事決策往往以檢察長(zhǎng)或行政級(jí)別高的領(lǐng)導(dǎo)的意見為主導(dǎo)，個(gè)別委員即使有不同意見也往往基于政治壓力或個(gè)人前途等考慮而不敢發(fā)表，或者表現(xiàn)為例行公事，人云亦云；察言觀色，看人說話；明知不妥卻違心表態(tài)等等，這使得檢察委員會(huì)的議事決策過程打上了深深的行政化烙印，直接導(dǎo)致了程序的形式化與虛無化，影響了司法民主和科學(xué)決策目的的實(shí)現(xiàn)。

3.責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的弱化。責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的弱化是檢察委員會(huì)行政化的又一個(gè)重要表象，由于委員絕大部分由行政領(lǐng)導(dǎo)組成，議事程序又存在形式化和走過場(chǎng)等諸多問題，同時(shí)，現(xiàn)有的規(guī)范對(duì)檢察委員會(huì)討論案件的范圍規(guī)定得過于空泛，使得眾多案件承辦人為了規(guī)避案件風(fēng)險(xiǎn)，將大量非疑難、復(fù)雜案件也提交檢察委員會(huì)討論。如果從實(shí)務(wù)維度對(duì)檢察委員會(huì)制度進(jìn)行觀察，可以發(fā)現(xiàn)，如果不加限制地將案件，特別是涉及事實(shí)認(rèn)定的案件，提交檢察委員會(huì)決定，將大大抑制辦案部門甚至檢察官個(gè)人的積極作用，并在一定程度上鼓勵(lì)承辦人推卸責(zé)任、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致以職業(yè)利害的計(jì)算代替對(duì)司法公正的追求。這與倡導(dǎo)檢察官獨(dú)立的司法改革方向是背離的，一定程度上更加劇了責(zé)任機(jī)制的弱化。

二、檢察委員會(huì)職能優(yōu)化構(gòu)想

檢察委員會(huì)制度已在中國(guó)司法實(shí)踐中實(shí)行多年，具備了制度基礎(chǔ)和運(yùn)行環(huán)境。暴露出來的缺陷和不足只不過是中國(guó)司法改革的大背景下諸多體制、機(jī)制問題的一個(gè)側(cè)面而已。所幸的是理論界和實(shí)務(wù)界都開始逐步正視這一制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)的一些問題，并自覺地提出了改進(jìn)、完善、優(yōu)化的建議。最為激進(jìn)的觀點(diǎn)莫過于參考大陸法系檢察制度的一般做法，取消中國(guó)的檢察委員會(huì)制度。但考慮到中國(guó)的司法傳統(tǒng)和制度慣性，一旦取消檢察委員會(huì)制度而替代性制度設(shè)計(jì)又不周全的話，不可避免地會(huì)陷入無所適從的境地，因此，“取消”觀點(diǎn)顯然有失偏頗。那么，針對(duì)實(shí)踐中暴露出的弊病，對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行合理化改造，在不損及中國(guó)檢察制度基礎(chǔ)和原則的前提下，對(duì)檢察委員會(huì)的職能進(jìn)行優(yōu)化，當(dāng)是穩(wěn)妥可行的解決方案。

1.檢察委員會(huì)委員組成的優(yōu)化。《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》第2條規(guī)定，各級(jí)人民檢察院檢察委員會(huì)由本院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)專職委員以及有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成，檢察委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具備檢察官資格。有觀點(diǎn)認(rèn)為這樣的規(guī)定不甚合理“，檢委會(huì)成員不應(yīng)該是一種政治待遇”，檢委會(huì)應(yīng)當(dāng)由資深的檢察官組成。但筆者認(rèn)為，鑒于中國(guó)現(xiàn)行檢察權(quán)運(yùn)行體制兼具行政權(quán)與司法權(quán)的特征，所謂的“重大案件”在承辦部門已經(jīng)經(jīng)過了充分討論，而現(xiàn)行體制下審批權(quán)又與行政級(jí)別掛鉤，由不具有行政職務(wù)的“能手型”檢察官組成檢察委員會(huì)，與上述現(xiàn)行體制將可能產(chǎn)生巨大的矛盾沖突，勢(shì)必難以施行。

為保證改革的實(shí)效性，同時(shí)兼顧檢察委員會(huì)的兩種屬性，筆者提出以下設(shè)想：首先，吸收個(gè)別精通業(yè)務(wù)的“專家型”或“能手型”檢察官進(jìn)入檢察委員會(huì)。鑒于法律法規(guī)對(duì)檢察委員會(huì)委員已有明確限定，這樣的改造所起的實(shí)效可能比較有限。其次，設(shè)立檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)或?qū)ＴO(shè)機(jī)構(gòu)，由“專家型”、“能手型”檢察官以及具有部分行政管理經(jīng)驗(yàn)的檢察官組成，借助這一機(jī)構(gòu)發(fā)揮為檢察委員會(huì)提供法律咨詢、建議的作用：在檢察委員會(huì)發(fā)揮其討論決定重大案件的司法職能時(shí)，由辦事機(jī)構(gòu)針對(duì)提交檢委會(huì)討論的不訴、不捕等重大疑難復(fù)雜案件進(jìn)行分析研究，提出系統(tǒng)的法律分析意見和參考意見供檢察委員會(huì)決策參考；在檢察委員會(huì)發(fā)揮討論決定重大檢察事項(xiàng)的行政職能時(shí)，由辦事機(jī)構(gòu)根據(jù)具體議案的性質(zhì)，提前進(jìn)行相關(guān)的調(diào)研，為檢察委員會(huì)決策提供智力支持。

2.檢察委員會(huì)議事程序的優(yōu)化。對(duì)于檢察委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制的改革，既要考慮到檢察權(quán)中蘊(yùn)涵的行政性屬性和檢察一體化的要求，同時(shí)又要盡量減少或避免行政化趨勢(shì)對(duì)檢察職能的不當(dāng)干擾和影響。就機(jī)制運(yùn)行和保障程序的完善而言，首先，增加議事過程的透明度，改變目前相對(duì)封閉的檢察委員會(huì)議事方式。有學(xué)者建議檢察委員會(huì)工作應(yīng)由對(duì)外限制的相對(duì)封閉狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠?cè)面的立體適度開放狀態(tài)。針對(duì)不同的案件和疑難問題，可以有針對(duì)性地要求或安排部分助檢員以上職務(wù)的干警列席旁聽檢察委員會(huì)會(huì)議，這樣既能監(jiān)督檢察委員會(huì)決策，又能起到“以會(huì)代培”的業(yè)務(wù)培訓(xùn)作用[2]。這種方案具備了較高的可行性，并且已經(jīng)在甘肅省多個(gè)地方進(jìn)行了實(shí)踐，均取得了較好的效果，值得進(jìn)一步推廣。其次，對(duì)于案件承辦人、部門負(fù)責(zé)人的陳述和說理作出明確要求，務(wù)求全面反映案情，使檢察委員會(huì)委員能夠充分了解案件事實(shí)和證據(jù)材料，同時(shí)，分管檢察長(zhǎng)發(fā)表意見的時(shí)間應(yīng)予后置，確保其他委員的意見在不受影響的情況下得到充分發(fā)表。最后，進(jìn)一步健全檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的會(huì)前分流審查職能。檢察委員會(huì)的任務(wù)是討論重大案件和其他重大問題，而現(xiàn)行的規(guī)范對(duì)于什么樣的案件和問題能夠進(jìn)入檢察委員會(huì)規(guī)定得比較概括，實(shí)踐中較難把握。而設(shè)置檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的一個(gè)主旨即為對(duì)擬提交檢察委員會(huì)審議議題進(jìn)行會(huì)前的分流審查，對(duì)一般性案件或者一般事務(wù)性問題進(jìn)行攔截，同時(shí)，注意劃清檢察委員會(huì)與黨組會(huì)、檢察長(zhǎng)辦公會(huì)職能之間的界限。對(duì)決定提交檢察委員會(huì)的重大案件以及重大問題，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)提前進(jìn)行各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，為檢委會(huì)決策提供參考和建議。針對(duì)實(shí)踐中，基層檢察院檢察委員會(huì)在檢察行政業(yè)務(wù)方面作用發(fā)揮不夠的情況，辦事機(jī)構(gòu)還可主動(dòng)關(guān)注各業(yè)務(wù)部門的情況，收集有關(guān)的檢察行政業(yè)務(wù)提案。通過辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置和功能強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)檢察委員會(huì)司法與行政雙重屬性的共存與兼容。

3.責(zé)任機(jī)制的強(qiáng)化。檢察委員會(huì)的決策權(quán)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部具有不可比擬的優(yōu)先性，對(duì)于討論的案件、事項(xiàng)均具有一定程度的終局意義（需上級(jí)檢察院作出決定的除外）。為了貫徹權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則。應(yīng)將檢察委員會(huì)討論案件的責(zé)任作為辦案責(zé)任制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一是明確承辦人、部門領(lǐng)導(dǎo)、分管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)這一基本責(zé)任鏈，落實(shí)個(gè)人責(zé)任制，一旦出現(xiàn)錯(cuò)案等問題，應(yīng)當(dāng)首先依循這一責(zé)任鏈追究各有關(guān)人員的責(zé)任，不能以“集體決策”為借口逃避個(gè)人責(zé)任；二是完善檢察委員會(huì)記錄，應(yīng)當(dāng)切實(shí)做到會(huì)議記錄是對(duì)會(huì)議討論過程的全面反映，防止出現(xiàn)只有最終結(jié)論而沒有個(gè)人完整發(fā)言記錄的情況，在發(fā)生決策失誤時(shí)可以準(zhǔn)確確定影響正確決策的檢察委員會(huì)成員的個(gè)人責(zé)任。

三、結(jié)語

越明晰的規(guī)范越具有生命力，通過對(duì)檢察委員會(huì)職能的屬性分析和實(shí)踐考察不難發(fā)現(xiàn)，檢察委員會(huì)是中國(guó)檢察制度的重要組成部分，有其獨(dú)特的存在價(jià)值，檢察委員會(huì)職能的雙重屬性催生其運(yùn)作的復(fù)雜性，唯有全面認(rèn)識(shí)其屬性，方能從規(guī)范以及實(shí)踐兩個(gè)層面對(duì)其加以改造完善，使其在中國(guó)檢察事業(yè)中發(fā)揮越來越強(qiáng)的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]葉青，黃一超.中國(guó)檢察制度研究[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2003：124.

[2]孫謙，等.中國(guó)檢察制度論綱[M].北京：人民出版社，2004：118.

[責(zé)任編輯 王玉妹]