聊城市實(shí)施“省管縣”財(cái)政體制改革對縣域財(cái)政收入影響的分析

摘要：“省管縣”財(cái)政管理方式改革是政府經(jīng)濟(jì)管理方式的創(chuàng)新之舉，其目標(biāo)是壯大縣域經(jīng)濟(jì)。聊城在加快推進(jìn)這種財(cái)政管理方式時(shí)，省級財(cái)政對縣（市）財(cái)政實(shí)行直接管理，要以有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)特別是縣域經(jīng)濟(jì)收入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展為基本點(diǎn)。重點(diǎn)剖析了聊城市實(shí)施“省管縣”財(cái)政管理模式對縣區(qū)收入帶來的影響，為下一步聊城市推進(jìn)省管縣體制改革提供了一定的依據(jù)。

關(guān)鍵詞：“省管縣” 財(cái)政管理體制 財(cái)政收入 預(yù)算收入

中圖分類號：F810文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0022-02

“省管縣”財(cái)政管理體制是一種明確界定省級財(cái)政與縣級財(cái)政間相互關(guān)系，由省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的財(cái)政管理體制，即，在財(cái)政收支劃分、專項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣、市，縣財(cái)政和市本級財(cái)政一樣都直接同省財(cái)政掛鉤，并明確確立各級財(cái)政的組織架構(gòu)和運(yùn)行原則，劃分省級財(cái)政和地方財(cái)政收入和支出范圍，規(guī)定地方財(cái)政收入的許可來源和財(cái)政支出的許可用途，明確各級財(cái)政間的相互關(guān)系。“省管縣”財(cái)政管理體制反映不同財(cái)政主體之間的分配關(guān)系，省財(cái)政可根據(jù)全省各地的不同實(shí)際，分類分別確定不同的市縣財(cái)政體制，保證各級財(cái)政體制和政策規(guī)定范圍內(nèi)的既得財(cái)力不受影響。省對下級各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助按照規(guī)范的管理辦法直接分配到縣。省財(cái)政專項(xiàng)資金由省財(cái)政廳會(huì)同有關(guān)部門直接分配下達(dá)到縣，開通省縣直達(dá)車。

省管縣有兩層含義：一是財(cái)政意義上的省管縣。在財(cái)政預(yù)算編制上，由省直接對縣編制預(yù)算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分。二是政府管理體制上的省管縣。市縣平級，不僅是財(cái)政體制，在人事權(quán)、審批權(quán)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的管理權(quán)都由省直接跟縣打交道。

中央十六屆五中全會(huì)在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出“理順省以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”。溫家寶總理在2005年全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議和2006年全國農(nóng)村綜合改革工作會(huì)議上兩次提出要推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革。到2007年，浙江、安徽、江蘇、吉林等14個(gè)省（市、區(qū)）已實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制，實(shí)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策，賦予了縣級政府更大更多的經(jīng)濟(jì)、行政管理權(quán)限，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

近年來，許多省份推行“省管縣”財(cái)政體制和進(jìn)行相應(yīng)的行政體制改革，同時(shí)還有更多的省份在加強(qiáng)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”政策，以期松綁縣域經(jīng)濟(jì)，大力促進(jìn)縣級財(cái)力增長。實(shí)施“省管縣”財(cái)政體制有利于中國行政層級體制的有效運(yùn)作，中國的行政層級可以由原來的四級（即中央一省一市一縣）變?yōu)槿墸瑢⒆?“市”和 “縣”處在一個(gè)相對平等的地位上，通過市場力量進(jìn)行資源優(yōu)化重組，而不是通過行政方式，這樣才符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“省管縣”財(cái)政管理體制有利于充分發(fā)揮財(cái)政政策在宏觀調(diào)控中的重要作用，是深化改革，健全制度，突破現(xiàn)行體制機(jī)制弊端，完善分稅制改革未盡事宜，改善管理技術(shù)手段，合理彌補(bǔ)基層財(cái)力缺口，結(jié)合財(cái)政管理的實(shí)際需要，提高財(cái)政管理的科學(xué)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平，符合科學(xué)理財(cái)、依法理財(cái)要求，建構(gòu)完善合理高效運(yùn)行貫通的財(cái)政管理體制的成功實(shí)踐。

聊城市對莘縣、冠縣進(jìn)行省管縣試點(diǎn)體制改革是提高縣級財(cái)政的運(yùn)行效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和針對全體公民的基本公共服務(wù)均等化。在推進(jìn)試點(diǎn)縣的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，使試點(diǎn)的縣區(qū)可以實(shí)現(xiàn)地級市和縣（市）分治，相互不再是上下級關(guān)系，統(tǒng)一由省直管。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，預(yù)算內(nèi)收入在20世紀(jì)50年代中期曾居于主體地位，而非預(yù)算內(nèi)收入只占較小的比重，如，1986年預(yù)算內(nèi)收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的83.29%，非預(yù)算內(nèi)收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的16%，這一比例關(guān)系沒有保持很久就發(fā)生了顯著變化，預(yù)算內(nèi)收入在全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中的比重呈逐年下降趨勢，相應(yīng)的非預(yù)算內(nèi)收入的比重則顯著上升，如，2000年，預(yù)算內(nèi)收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重已經(jīng)降到了87%，非預(yù)算內(nèi)收入的比重上升到了48.13%。這種情況并非為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所特有，而是整個(gè)國家財(cái)政非預(yù)算內(nèi)收入不斷增長的一個(gè)側(cè)面。

冠縣自2009年開始進(jìn)行“省管縣”財(cái)政改革，2009年的稅收收入為16590萬元，比2008年的稅收收入增加了15.8%，而2010年的預(yù)算稅收收入為26 493萬元；冠縣的非稅收入也有較大增加，從2008年4 352萬元增長到了2009年的6 245萬元。2008年的經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)對中國各省市都造成了較大的影響，但是冠縣2009年財(cái)政總收入為100 793萬元，比上年提高了11%，可以說這次的財(cái)政改革起到了一定效果。值得說明的是，上級補(bǔ)助收入的數(shù)據(jù)2010年的預(yù)算值和實(shí)際值可能出入較大，但是從2009年的數(shù)據(jù)來看，上級補(bǔ)助收入比2008年的62 776萬元增加了8.3%，這種趨勢應(yīng)該會(huì)繼續(xù)下去，預(yù)算的值偏低，同時(shí)2009年的數(shù)據(jù)可以看出，財(cái)政改革后上級補(bǔ)助較好的落實(shí)到了地方，上下級交流的工作效率得到了提高。

莘縣雖然2009年的稅收收入只比2008年的高出5%，但是2010年的預(yù)算收入為26 493萬元；莘縣的非稅收入在改革后較快得到了體現(xiàn)，非稅收入在2009年達(dá)到了6 245萬元，比2008年增加了43.5%，非稅收入的快速增長不是偶然，這個(gè)結(jié)果說明莘縣的財(cái)政改革現(xiàn)階段對非稅收入產(chǎn)生了很大的積極影響。上級補(bǔ)助收入從2008年的75 215萬元增加到2009年的85 067萬元，根據(jù)類似冠縣的分析，2010年的實(shí)際值很可能比預(yù)算值高。同樣面對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，2009年莘縣的財(cái)政總收入為124 881萬元，比上年提高了8%，說明“省管縣”體制改革起到了一定作用。

莘縣2008年境內(nèi)財(cái)政總收入為59 676萬元，一般性預(yù)算收入是21 362萬元，人均純收入僅為8 467元。2008年，該縣累計(jì)完成各項(xiàng)稅收收入92 002萬元，占莘縣財(cái)政總收入的79.6%，占市級總財(cái)力199 552萬元的46.1%，也就是說，莘縣全年80%的收入來自預(yù)算內(nèi)收入，2008年雖然遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但是莘縣的財(cái)政收入占到了聊城市GDP比重為1.5%。預(yù)計(jì)2009年莘縣的稅收收入肯定達(dá)到了1億左右！而莘縣2008年的財(cái)政一般預(yù)算收入才21 362萬元，政府性直接債務(wù)就達(dá)16億元。莘縣在聊城市9個(gè)縣市中排名第七。“省管縣”體制改革以后，2009年莘縣財(cái)政總收入為124 881萬元，比上年提高了8%。一般性預(yù)算收入為24 139萬元，比上年提高了13%。2009年莘縣的上級補(bǔ)助收入由2008年的75 215萬元調(diào)整為現(xiàn)在的85 067萬元。莘縣增值稅和消費(fèi)稅稅收返還收入由原來的6 768萬元調(diào)整為現(xiàn)在的6 570萬元。

冠縣2008年境內(nèi)財(cái)政總收入為41 800萬元，一般的預(yù)算收入是20 080萬元，人均純收入為9 995元。2008年，該縣累計(jì)完成各項(xiàng)稅收收入82 409萬元，占全縣財(cái)政總收入的71.3%，占市級總財(cái)力199 552萬元的41.2%，也就是說，冠縣全年70%以上的收入也是來自預(yù)算內(nèi)收入，而冠縣的財(cái)政收入也只占到了聊城市GDP比重的1.7%。2009年冠縣財(cái)政總收入為100 793萬元，比上年提高了11%。一般性預(yù)算收入為24 139萬元，比上年提高了20%。冠縣上級補(bǔ)助收入由原來的62 776萬元調(diào)整為現(xiàn)在的68 020萬元。冠縣增值稅和消費(fèi)稅稅收返還收入由原來的6 570萬元調(diào)整為現(xiàn)在的5 124萬元。

從以上情況看，實(shí)施省管縣財(cái)政體制改革，一是增強(qiáng)了聊城市莘縣和冠縣的（市）財(cái)力，提高了政府的公共服務(wù)水平。2010年上半年收到的專項(xiàng)補(bǔ)助同比分別增長達(dá)62％和68％，當(dāng)年財(cái)政支出同比分別增長64％和32％。原為聊城地（市）級收入的45％的營業(yè)稅和50％的城市建設(shè)維護(hù)稅留存縣財(cái)政，新增財(cái)力擴(kuò)大了專項(xiàng)資金支付范圍，保障了財(cái)政供養(yǎng)人員工資增長，促進(jìn)了試點(diǎn)縣各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。二是緩解了資金調(diào)度困難。實(shí)施“省直管縣”財(cái)政管理體制改革后，省財(cái)政下?lián)苻D(zhuǎn)移支出資金增加，試點(diǎn)縣國庫存款大幅度增加。莘縣2009年國庫存款均值8—12月較1—7月增長64％。冠縣2009年國庫存款均值8—12月較1—7月增長73％。確保了政府機(jī)關(guān)日常經(jīng)費(fèi)的正常使用，基本解決了每月工資發(fā)放等集中大額支出前資金調(diào)度緊張的問題。三是專項(xiàng)資金撥付到位及時(shí)，支出進(jìn)度加快。隨著財(cái)政制度改革的深入，各項(xiàng)公益事業(yè)、三農(nóng)投入、城市建設(shè)等都需要一定規(guī)模的資金來支撐。“省管縣”后，專項(xiàng)資金能夠及時(shí)撥付到位，改變了改革前有指標(biāo)無資金的局面。

聊城市改革試點(diǎn)雖然實(shí)施時(shí)間不長，但這些措施從實(shí)施力度上看會(huì)使得莘縣和冠縣一般預(yù)算收入和可用財(cái)力總量增加。縣域財(cái)力的增加對試點(diǎn)縣落實(shí)各項(xiàng)增資政策、提高行政事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等提供了有力保障，也對緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、消化歷年財(cái)政赤字起到了積極的作用。

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]