英美國家及中國香港地區成功社區服務經驗啟示

摘要：社區服務起源于西方，是伴隨近代工業革命以來西方國家生產工業化和社會現代化的歷程而產生和發展的。今天，在英美等發達國家地區社區服務工作已非常成熟完善了。主要介紹了英美國家及中國香港地區社區服務工作的一些成功經驗做法，并在學習借鑒他人成功經驗的基礎上，對做好中國社區服務工作提出建議。

關鍵詞：社區服務 民間組織 社工隊伍 政府購買

中圖分類號：C91文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0182-03

社區是現代社會主要的組成部分，是把社會分散的基本原子單位——家庭或個人組織結合起來形成穩定共同體的最主要的結構。社區穩定和和諧是社會安定和諧的基礎。社區要穩定和諧，關鍵是看居民的一些需求能否得到滿足，生活是否方便，社區設施和服務能在多大程度上滿足社區居民的需求，使社區居民的生活美好滿足。這就涉及到社區服務能力和水平的問題了。

所謂社區服務，是指由政府、社區組織或志愿者等單位或個人為社區居民所提供的具有福利性和公益性的服務活動。社區服務起源于西方，最初是以社會福利的形式出現的，主要是為應對伴隨工業化大生產和社會現代化而產生的諸如貧富分化、家庭功能弱化、弱勢群體救助等社會問題。在西方國家，社區服務也叫社區照顧、社區工作等。在英國和美國，社區照顧含義類同于社區服務。一般說來，社區服務包含以下要素：在特定的地域范圍即社區內開展；社區服務的目的是為了滿足社區居民的生活需要；它具有公益性和互益性特點。

社區服務是伴隨近代工業革命以來西方國家生產工業化和社會現代化的歷程產生的，它的內涵隨著時代的發展變化不斷發展，今天在英美等一些發達國家社區服務的內容已非常豐富完善了。英國的社區照顧可以說是當代西方發達工業國家社區服務工作的一個成功范例。作為世界上最早實現工業化和現代化的老牌資本主義國家，英國的社區服務工作歷史悠久，經驗豐富，為英國社會在工業化和現代化的發展歷程中保持穩定平衡提供了重要的保障。

在英國，社區服務內容非常詳盡完備，單就為老服務而言，其內容和形式就既全面又靈活：從機構設施上講，有為社區內有生活自理能力但身邊無人照顧的老年人提供服務的社區老年公寓，有主要用于集中收養生活不能自理又無家庭照顧的老年人的社區老人院，還有諸多靈活的如暫托處之類的短期護理機構等等，提供包括居家養老照顧、上門服務、短暫托管等服務項目。服務內容包括送餐上門、洗衣、洗澡、打掃衛生、陪同購物、上醫院等包括日常生活的方方面面，非常周到全面。英國開展社區照顧的成功經驗對許多國家和地區包括中國的香港地區的社區服務工作都產生了一定影響。

在美國，社區服務內容已非常完善，服務設施非常完備。僅以社區老年服務設施來說，就包括提供綜合長期服務的養老院、托老所、榮譽公民社區中心，提供飲食服務的食品供應所、榮譽公民營養室、上門送飯服務所，為貧苦老人服務的收容所、暫住處、公營住所，專為體弱多病的老年人設立的服務性公寓、一般護理公寓、護士護理公寓等等。在美國，大量的社區服務設施及相關服務活動一般都是由當地的民間組織來管理和提供。由于美國非政府組織非常發達龐大，提供的社區服務全面細致且優質高效，很受美國普通民眾的歡迎，也極大地分擔和減輕了政府的公共服務負擔。發達完善的美國非政府組織體系在社區服務中的積極作用，使美國的社區管理基本實現“自治”。在美國，政府的職能主要是宏觀管理，很多公共服務、特別是社區公共服務主要由民間組織來提供。政府一般通過契約方式向民間組織購買這些服務，政府和民間組織之間是平等的合作伙伴關系，雙方實現了良好的合作和運作。

比起英美等西方發達國家，香港的社區工作起步稍晚。20世紀70年代一批接受西方教育和社會工作訓練的社會工作學生畢業后回港，從事社區基層工作，開始把西方的社區理論應用于香港華人社會。經過幾十年的摸索和實踐，香港已成功地將西方的社區管理方法和理念與本地的具體實際相結合，實現了起源于西方的社區工作本地化，在香港形成了一套西方理論和東方社會人情結合較為成功完善的社區服務模式。

總起來說，香港的社區服務工作成功經驗主要體現在三個方面：

1.政府和民間組織合作開展社區服務工作。香港是典型的“小政府、大社會”社會管理模式。在香港，政府服務社區的部門雖然很多，但具體的社區服務工作則主要由民間組織來承擔。香港的民間組織機構框架完善、資源豐富，在組織形式、運作模式和服務內容等方面都非常規范專業。在社區工作中，政府非常注意發揮民間組織的作用和積極性，與民間組織建立合作伙伴關系，是香港政府的重要施政方針。在香港，政府在社區服務中主要扮演政策制定、財政支持和服務監管的角色，而具體社區服務工作多由民間組織來實施，充分發揮民間組織社會服務功能。兩者一般通過購買服務方式合作，具體方式一般為政府根據居民對社區服務的需求信息確定相關服務項目，再“發包”給一些經資質認定的民間組織，并為其提供經費支持。民間組織承擔服務項目后，按政府預定的要求開展工作，為居民提供社區服務，屬于“政府出錢，民間組織辦事”的社區服務合作模式。這樣既充分發揮了民間組織社區公共服務的能力，又保障了民間組織的良性運轉。香港社區公共服務的主要特征之一，就是民間組織在社區公共服務提供中是主要力量。

2.社區服務講究“以人為本”，按需定供，專業化程度較高。以人為本是香港社區服務工作的核心價值理念。香港曾作為英國殖民地多年，受西方人本主義價值觀影響較深，香港社會工作基本理念都源自西方。以“服務社會、服務他人”為榮，在工作中堅持“以人為本”理念，是香港社會工作者的堅定信念。香港的社區服務注重“以人為本”，還體現在從服務設施興建到服務內容提供的很多方面，基本是按照不同人群的不同需求來興建服務設施，設置服務項目，提供服務方式，專業化程度很高。如為老服務就包括綜合性、醫護性、生活性、娛樂性、學習性等不同服務內容，提供上門、居家等多樣服務方式，有緊急性、長期性、白晝、夜間等服務選擇，盡量使各個需求層面的老人都得到較好照顧。

3.注重社會工作者隊伍建設。一支人數充足、優質能干的社會工作者隊伍是良好社區服務的基礎和保證。香港社區工作經過短短幾十年的發展就取得今天的成就，與他們擁有一支勤奮工作、無私奉獻的專業社會工作者（簡稱社工）隊伍密不可分。在香港，社工這一職業已發展到非常專業化和職業化的程度，從事社工的人員需經過專業訓練，并經過注冊認證才能上崗。香港民間組織開展社區服務專業性強，手段細致，效果良好，一個主要原因就是香港的民間組織擁有數量眾多專業技能突出的職業社會工作者。據香港社工注冊局統計，截至2010年3月底，香港注冊社工人數已達15 195人，其中1 959人在非政府組織中任職，占全部義工的59.3%，也就是說在香港有近六成的社工是在各個民間組織中工作和提供服務的。①在香港從事社工的最初是些從西方學習社會工作專業畢業回港的留學生，但今天，香港的社工人才已實現本地化。香港多家大學設有社工系，每年培養大量社工專業畢業生，為社會源源不斷地輸送專業社工人才。

社區是社會的縮影，是城市的重要組成部分。隨著中國改革開放的深入、經濟社會的深刻轉型，社區建設和服務工作的地位和作用日趨重要。加強社區公共服務體系建設，為社區居民提供方便、快捷的社區服務，是政府部門關注民生、加強社區建設和社區管理的重要內容。他山之石，可以攻玉。發達國家地區先進成功的社區服務和社區建設經驗，值得我們好好學習和借鑒。英美國家及香港地區在開展成功社區服務工作方面給我們有益的啟示主要有三點：

1．充分重視和發揮民間組織在社區服務中的主體作用。無論是在英美，還是中國香港地區，如今在社區工作中都是當地NGO即民間組織在社區服務中承擔了主體作用角色。在這些國家地區，內容豐富、高質量、專業化的社區服務項目主要由大大小小的民間組織機構來承擔和提供，政府主要扮演的是政策制定、財政支持和服務監管者的角色。政府和民間組織一般通過購買服務來實現合作，即政府根據居民需求制定服務項目，發包給有資質的民間組織具體承擔運作，政府為其提供經費，也就是常說的“政府出錢，民間組織辦事”的模式。政府和民間組織之間是平等的合作伙伴關系，共同致力于為社區居民提供良好優質的社區服務。

2.社區服務要“以人為本”。這體現在無論是政府對有關服務項目的確定還是具體執行的社區服務內容形式，都從居民的切實需要和服務對象特點出發，注重按需定供，因人服務。要做到以人為本的社區服務既要求政府部門在選擇制定社區服務政策、項目時要注意傾聽民聲，了解民情，有針對性和時效性，確定百姓最需要、受歡迎的服務項目，也要求具體從事社區服務業務的組織和工作人員要有人文關懷，工作講究方式方法，為居民提供貼心細致的服務。社區服務工作講究以人為本，才有可能避免政府公共資源的浪費，盡量使其發揮最大效用，也才能真正實現社區工作的核心價值追求。

3. 注重專業社區服務工作隊伍建設。隨著人們生活水平的提高，現代社會的分化和發展，人們對社區服務的要求越來越高，分工越來越細。只有專業化的社區服務工作隊伍才能為居民提供高質量的社區服務，滿足居民日益多樣化、高標準的要求。香港成功社區服務工作經驗告訴我們，擁有一支人數充足、專業敬業、富有愛心的社會工作者隊伍（包括專職社工和志愿者隊伍）是做好現代社區服務工作，為居民提供內容豐富、優質高效的社區服務的基礎和保證

借鑒英美國家和中國香港地區成功的社區服務工作經驗，結合中國當前社區服務工作實際，對發展和做好中國社區服務工作提出如下建議：

1.應切實重視并積極發揮民間組織在社區服務工作中的重要作用。英美國家及香港地區成功社區服務工作給我們最大的啟示就是民間組織在社區服務提供中發揮著主體作用。當前中國在對民間組織的社區服務功能重視和引導發揮方面都很不夠，這既與一些人特別是有些部門領導對民間組織還缺乏了解不重視甚至還存在敵視防范心理有關，也跟中國民間組織整體實力還較弱，社會影響力不大的現狀有關。香港的經驗表明，政府的政策及導向對民間組織的發展起著至關重要的作用。近幾十年來，香港的民間組織之所以迅速發展壯大，并能在社區服務方面扮演重要角色，關鍵在于香港政府長期對非政府組織的正確引導和大力扶植。除了大量的財政支持外，香港政府還在輿論宣傳、稅額減免、榮譽鼓勵等方面，都給予從事社區服務和福利事業的民間組織和工作人員以傾斜和關照，使從事社區服務的民間組織和社工人員，在社會上享有較高的地位，備受尊敬。

鑒于中國國情和當前民間組織發展的現實狀況，目前國家應首先加大對各類公益性、服務類民間組織的培育扶持力度，應積極鼓勵和支持社會力量投資興建和完善社區服務機構設施，從事社區服務事業，并在政策、項目、資金等方面為其提供便利和支持。在政府財力允許的地方，可通過政府向民間組織購買服務的形式，將一些社區公共服務事務，如社區衛生醫療、居家養老等事項交給有資質的民間組織承擔，政府則負責對其運作進行監管。通過政府購買服務，不僅可降低政府直接社會管理的成本，提升服務效能，而且能使民間組織獲得發展的資源和空間，引導社會自治能力的深化和提高，而得到最大實惠的是享受到高質豐富的社區服務的居民，可謂三贏。

2.加快專業社區服務工作者隊伍建設。這包括兩個方面：一是專業社工人才培養，二是志愿者隊伍發展。隨著社會的發展和人們生活水平的提高，對社區服務的專業化要求也越來越高，社區服務工作隊伍的專業化是必然趨勢。為了做好中國社區服務工作，必須培養一支文化素養高、有專業技能的、對社區工作充滿激情的工作者隊伍。當前中國絕大部分社區，由于體制和專業社工人才的缺乏，社區服務工作主要由街道或社區居委會工作人員承擔，而這些人員中的大部分不具備相關社會工作的專業素養和技能，素質參差不齊，很難提供高水平、專業化的社區服務，滿足居民需求。根據香港發展社工和社區服務工作的成功經驗，中國應加大專業社工隊伍的培養，積極推進社區服務工作隊伍的職業化、專業化。除要加大專業社工人才培養、提高社工的待遇外，政府應逐步建立完善有關社會工作制度體系，設立類似香港社工注冊局一樣的機構來專門對從事社會工作的人員進行注冊、認證、工作評估等，統一管理不斷壯大的社工隊伍。

香港的經驗告訴我們，良好專業社區服務工作的另一重要基礎是大量合格的志愿者隊伍。隨著中國經濟社會的快速發展，人們生活水平和文化素質的提高，在城市社區對志愿者的需求和志愿者供給群體都在擴大，中國政府應充分利用和整合這一巨大的慈善愛心資源，在社會營造濃郁的志愿工作氛圍，號召更多的人參與志愿服務工作，促進社區志愿者隊伍的發展。政府可通過掌握宣傳媒體的優勢加強對志愿活動的宣傳，對優秀志愿者進行表彰，倡導志愿文化，還可鼓勵發展慈善基金會，幫助志愿者開展活動。對從事社區志愿服務人員，相關組織機構應加強培訓，使其具備一定的專業技能，這樣才能保證提供專業化的社區服務。

3.改革完善社區服務管理體制。目前在中國城市社區行使管理職能的組織主要是社區居委會。按照國家有關法律和文件規定，它應當是群眾自治性組織。但近年來，由于中國城市化步伐加快，城市人口急劇增加，加上改革帶來的城市單位制結構的改變和功能弱化，現在政府很多工作往往需要依托社區才能得到落實和開展，社區居委會承擔了大量“上級”部門委派的行政事務，行政化傾向突出，這樣就偏離了其自治的本質屬性和服務居民的核心功能，也難以滿足社區居民越來越多越來越高的服務要求。解決這個問題的出路是深化社區自治，還原社區居委會自治性質，強調社區服務功能，并盡量實現社區服務社會化，鼓勵社會力量辦社區服務。政府可通過購買方式把原本由政府包攬的社區公共服務發包給民間組織機構承擔。將原由政府統管的社會公共服務“發包”給非政府組織，并不等于政府就卸去包袱，社區服務與己無關了。由于民間組織也同樣存在“志愿失靈”的時候和問題，所以政府要對承擔公共服務的民間組織加強監管，確保政府公共資源的有效使用和民間組織提供的服務產品的質量。香港多年的實踐證明，只要相關制度健全，加強監管，政府把公共服務發包給社會組織機構承擔的后顧之憂是可以杜絕的。香港的“政府出錢，民間組織辦事”的社區服務體制運行多年，雖然也出現過個別非政府組織投機取巧，騙取政府資源，但由于管理制度完善，政府監管得力，社會評價與監督體系完善，形成較為健全的防控體系，所以一直朝著良性方向發展。我們要充分借鑒和學習香港的成功成熟的做法，在推進社區服務社會化的過程中，完善相關配套措施，確保社區服務工作在良性的軌道上健康發展。

[責任編輯 吳迪]