黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新

摘要：在新世紀(jì)新階段，大力加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)，使黨內(nèi)民主有新的較大發(fā)展，是從嚴(yán)治黨，保持黨的先進(jìn)性以及加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的迫切需要。從進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的戰(zhàn)略要求來看，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化的任務(wù)仍然非常艱巨。認(rèn)為，應(yīng)著重從黨內(nèi)民主選舉、決策、管理以及監(jiān)督等方面入手進(jìn)行制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)民主 制度創(chuàng)新 執(zhí)政能力建設(shè)

中圖分類號(hào)：D619文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）27-0226-03

在新世紀(jì)新階段，大力加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)，使黨內(nèi)民主有新的較大發(fā)展，是從嚴(yán)治黨，保持中共先進(jìn)性的迫切需要；是帶動(dòng)和促進(jìn)人民民主，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的民主目標(biāo)的迫切需要；也是應(yīng)對(duì)世界民主潮流，取得主動(dòng)權(quán)，積極影響國(guó)際關(guān)系民主化的迫切需要。從進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的戰(zhàn)略要求來看，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化的任務(wù)仍然非常艱巨。

一、黨內(nèi)民主選舉制度方面

黨代會(huì)和委員會(huì)都由選舉產(chǎn)生。也就是說，選舉是黨代會(huì)和委員會(huì)得以產(chǎn)生、運(yùn)行的合法性基礎(chǔ)。因此，選舉制度實(shí)行的程度，也就在一個(gè)方面反映著黨內(nèi)民主的發(fā)展程度。在黨內(nèi)民主選舉方面存在的最大問題是，選舉往往不能充分體現(xiàn)選舉人的意志和意愿而流于形式。比如說選舉是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人主導(dǎo)的形式性選舉，而不是充分體現(xiàn)選舉人的意志和意愿的實(shí)質(zhì)性選舉；有時(shí)還存在著以委任制或變相的委任制沖淡或者取消選舉的做法。

在黨內(nèi)民主選舉方面，近年來的一大制度創(chuàng)新就是用“票決制”決定重大事項(xiàng)，產(chǎn)生黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部。票決制始于浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)，在1989年4月，該區(qū)就采用無記名投票表決的方法任免了44名干部。在總結(jié)椒江區(qū)的票決制任免干部經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2001年9月26日，中共十五屆六中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨風(fēng)建設(shè)的決定》。這個(gè)《決定》規(guī)定：“市（地）、縣（市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職的擬任人選和推薦人選，逐步做到由上一級(jí)黨委常委會(huì)提名，中共委員會(huì)全體會(huì)議審議，進(jìn)行無記名投票表決；在全委會(huì)閉會(huì)期間，可由黨委常委會(huì)作出決定，在決定前要征求全委會(huì)成員的意見。各級(jí)黨委決定其他干部的任免，也要在充分醞釀和協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行表決。”2002年7月23日發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第32條，又重申了這一規(guī)定。

在選人用人方面，“黨內(nèi)直選”利用民主程序把了第一道關(guān)。直選，真正將黨內(nèi)權(quán)力還權(quán)于普通黨員和黨組織，真正發(fā)揮普通黨員“一人一票”的權(quán)利。使黨章賦予黨員的權(quán)利得到落實(shí)和保障，徹底廢除實(shí)際存在的或者變相的家長(zhǎng)制，徹底廢除實(shí)際存在的或變相的“官員欽定制”，徹底廢除實(shí)際存在的或變相的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。

總之，從各地貫徹“票決制”情況來看，一是“票決制”的主體，為黨委全委會(huì)或常委會(huì)；二是“票決制”的實(shí)施對(duì)象，主要是“市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職的擬任人選”；三是“票決制”的具體執(zhí)行方式，不少地方將“票決制”與“任前公示制”等措施配套使用；四是從票決制的實(shí)行意義來看，票決制的實(shí)行，使投票的結(jié)果直接決定于普通黨員手中的選票，最大限度地排除了表決環(huán)境對(duì)表決參與者的影響和制約，有利于表決參與者真正按照自己的意愿，充分行使民主權(quán)利；探索了選人用人的新途徑，使傳統(tǒng)主要依靠組織考察任命的選任主要領(lǐng)導(dǎo)干部的方式，不再成為干部選拔任用制度唯一的形式，有利于改變長(zhǎng)期存在的只“對(duì)上”而不“對(duì)下”負(fù)責(zé)的弊端；重視全委會(huì)和常委會(huì)作用的發(fā)揮，有利于充分發(fā)揮黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的功能，最大限度地避免選人用人上的不正之風(fēng)，推動(dòng)干部選拔任用制度的制度化、規(guī)范化、程序化。然而，票決制的改革也勢(shì)在必行。第一，從采用“票決制”的主體看，由常委會(huì)向全委會(huì)或者是常委會(huì)和全委會(huì)相結(jié)合推行；第二，從“票決制”的適用對(duì)象來看，“票決制”的“三重一大”本身的發(fā)展應(yīng)該由“重要干部任免”這“一重”，向另外“二重一大”——即重大決策、重要項(xiàng)目安排和大額度資金的使用——發(fā)展。

二、黨內(nèi)民主決策制度方面

從整體來看，中共決策機(jī)制正在由注重個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、非理性決策向科學(xué)民主、理性決策轉(zhuǎn)變。過去中共決策主要是領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)個(gè)人的直覺、經(jīng)驗(yàn)、才識(shí)、情感來進(jìn)行，決策過程簡(jiǎn)單，信息處理量有限，主觀隨意性偏大，出現(xiàn)失誤也難以糾正。改革開放以來我們黨一方面在堅(jiān)持民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)的前提下，實(shí)現(xiàn)了決策主體由個(gè)人到集體、由重經(jīng)驗(yàn)到重知識(shí)的轉(zhuǎn)變；另一方面通過改革，初步建立了深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，并將繼續(xù)推進(jìn)決策的制度化、程序化、科學(xué)化和民主化。也就是要實(shí)現(xiàn)決策機(jī)制從“個(gè)人決策”到“集體決策”，從“領(lǐng)導(dǎo)決策”到“問計(jì)于民”的轉(zhuǎn)變。

民主決策至少涉及兩方面的含義：一是決策方法和程序上的民主。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部在作決策時(shí)必須充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取民意，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定程序，集體討論決定。二是決策內(nèi)容和實(shí)質(zhì)上的民主。任何一項(xiàng)決策，都必須反映人民群眾的意志，符合人民群眾的根本利益，這是民主決策最根本的要求。問題是，有些地方和部門在執(zhí)行中央和上級(jí)政策、制定本地本部門具體政策的時(shí)候，常常違背民主決策的基本要求。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是有些地方或部門搞“上有政策、下有對(duì)策”，使代表人民群眾根本利益的中央和上級(jí)政策沒有得到完整的落實(shí)，比如我們經(jīng)常聽到這樣的話，“我們上面還有很多比我們大得多的領(lǐng)導(dǎo)希望我們這樣做”，反映的就是這樣一種“下有對(duì)策”是由于有“背景”的支持；另一方面是有些地方和部門在落實(shí)和制定具體政策時(shí)，大興土木，搞“政績(jī)工程”，耗費(fèi)大量人力物力財(cái)力，沒有把注意力放在多數(shù)群眾的利益上，導(dǎo)致那里的部分群眾特別是部分底層群眾主人翁意識(shí)淡化，甚至產(chǎn)生了被剝離感和嚴(yán)重的失望情緒。這不僅嚴(yán)重?fù)p害、背離了民主決策的精神，而且還關(guān)系到黨和政府代表誰、依靠誰、為誰謀利益的重大問題。

針對(duì)近年來因決策失誤而導(dǎo)致的重大的案件頻仍，不少黨員干部和民眾已經(jīng)形成了這樣的共識(shí)：即決策失誤也是一種腐敗，需要追究問責(zé)；重大決策的成功，是最大的成功；重大決策的失誤，也是最大的失誤；決策民主化，需要付出成本，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，肯定比不民主的決策科學(xué)，效率要高。因此自始至終必須在把握決策科學(xué)化這一核心問題的同時(shí)，又必須充分發(fā)揮決策的民主化。實(shí)行民主決策，有利于決策的科學(xué)化，減少?zèng)Q策失誤，提高決策的質(zhì)量和水平。

或許正是在這樣的背景下，2003年，廣東省委帶頭將黨內(nèi)民主議事決策制度化，在常委會(huì)內(nèi)明確了“三不”原則——“不調(diào)查研究不決策，不征求專家意見不決策，不集體討論不決策”。應(yīng)該說，這對(duì)于廣大的市縣黨委和政府的決策體制的改革具有重大的示范效應(yīng)和導(dǎo)向性作用。關(guān)鍵的問題是，如何解決這一決策機(jī)制的“制度化”問題，以進(jìn)一步健全黨內(nèi)決策體制，使之達(dá)到制度化、程序化、科學(xué)化和民主化的要求。

湖北羅田的常任制改革，嚴(yán)格區(qū)分“議”和“決”的范圍。書記辦公會(huì)只能議事，書記辦公會(huì)只能定全委會(huì)的議程，大小事都要拿到全委會(huì)上來表決通過。顯然，其改革的指向，亦即議事決策程序要解決的問題是，如何用制度來限制運(yùn)行經(jīng)年的“一把手”權(quán)力和慣于以議代決的書記辦公會(huì)或各種形式的領(lǐng)導(dǎo)人碰頭會(huì)。

黨內(nèi)決策民主化，還必須科學(xué)分解黨內(nèi)的權(quán)力。只有實(shí)行中共決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相對(duì)分離和制約，才能保證黨內(nèi)權(quán)力的健康有序的運(yùn)行，防止和減少腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。通過發(fā)展黨內(nèi)民主來分解黨內(nèi)權(quán)力，近年來的黨代會(huì)常任制改革做了有益嘗試。我們發(fā)現(xiàn)，廣大干部群眾要求深入進(jìn)行政治體制改革的愿望很迫切、也很真誠(chéng)，發(fā)展黨內(nèi)民主的呼聲日益高漲，其參與民主建設(shè)的能力也在逐漸增強(qiáng)。然而，全國(guó)首批12個(gè)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)搞了十四年，收效甚微，大多數(shù)試點(diǎn)單位最后自動(dòng)停止試點(diǎn)工作。其根本原因，在于改革始終面臨著如何浮出分解黨內(nèi)權(quán)力的“深水區(qū)”這一最大“瓶頸”問題。也就是說，在涉及科學(xué)分解黨內(nèi)權(quán)力，改革“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制，改變現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面，沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展；即使有進(jìn)展，也是陷入了一種可能突破卻終究未能突破的尷尬境地。

在黨代會(huì)常任制關(guān)于決策機(jī)制的改革方面，經(jīng)過十五年探索，目前浙江省椒江市臺(tái)州區(qū)對(duì)此作了重大的調(diào)整和改革。主要做法是：取消了黨委常委制，中共領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)只有兩個(gè)，即黨代會(huì)和全委會(huì)，并且黨代會(huì)成為最高決策和監(jiān)督機(jī)關(guān)，重大事情由年會(huì)決定，全委會(huì)改變過去一年只開一次，最多兩次會(huì)議的狀況，成為名副其實(shí)的主持日常工作的機(jī)關(guān)，貫徹、執(zhí)行黨代會(huì)的決策；全委會(huì)委員人數(shù)減少，并且不設(shè)候補(bǔ)委員，黨委委員只保留了15個(gè)；由書記、副書記等組成書記議事會(huì)，議事會(huì)不是一級(jí)組織，只是向全會(huì)提出議案或建議；成立代表聯(lián)絡(luò)辦公室，與組織部是平起平坐的關(guān)系，由聯(lián)絡(luò)辦公室來聯(lián)系代表，讓代表經(jīng)常參與中共事務(wù)。十六大提出推進(jìn)“以委員會(huì)為中心”的黨內(nèi)民主化改革，也正是基于臺(tái)州經(jīng)驗(yàn)而言的，即參加決策的人數(shù)要不斷增加。黨代會(huì)常任制作為一項(xiàng)代議制度，要求代表能夠始終代表普通黨員、少數(shù)人能夠真實(shí)代表多數(shù)人利益和意志參與決策。

三、黨內(nèi)民主管理制度方面

黨內(nèi)民主管理主要體現(xiàn)在一系列的制度建設(shè)中，也就是說，黨內(nèi)民主管理的制度化過程必須與黨內(nèi)民主化過程良性發(fā)展。一方面，黨內(nèi)的民主化必須以管理的制度化為前提和基礎(chǔ)，使黨內(nèi)民主獲得持續(xù)的發(fā)展；另一方面，黨內(nèi)的管理制度化需要黨內(nèi)的民主化的支撐和推動(dòng)，以達(dá)到真正的管理制度化。黨內(nèi)民主追求的制度化目標(biāo)主要體現(xiàn)在：黨內(nèi)制度體系的健全；黨內(nèi)制度功能的實(shí)現(xiàn)；黨內(nèi)制度權(quán)威的增強(qiáng)。從目前中共民主管理制度體系來看，主要有領(lǐng)導(dǎo)制度、干部人事制度。

（一）領(lǐng)導(dǎo)制度

在施政理念上，十六大報(bào)告提出要改革和完善中共領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度，使中共工作充滿活力。十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出要科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。中央新領(lǐng)導(dǎo)集體“趕考”一周年之際，我們能夠深深地感受到其施政理念“以民為本”、“執(zhí)政為民”已經(jīng)成為黨內(nèi)外的“集體無意識(shí)”。“立黨為公，執(zhí)政為民”、“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”、“群眾利益無小事”等就是最好的概括。

中共領(lǐng)導(dǎo)格局由“包攬一切、高度集權(quán)”向“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”轉(zhuǎn)變。由黨、國(guó)家、社會(huì)高度一體化，黨政不分，政企不分，黨組織包攬一切，到總攬不包攬，協(xié)調(diào)不代替，有所為有所不為，有所不為才能有所為轉(zhuǎn)變。在實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的過程中，民主的機(jī)制和民主的氛圍發(fā)揮了重要的作用。

中共執(zhí)政合法性由主要依靠通過革命奪取政權(quán)和憲政文本意義上的當(dāng)然領(lǐng)導(dǎo)，向主要依靠中共先進(jìn)性和公信力領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變；由通過高壓的意識(shí)形態(tài)控制和操縱國(guó)家象征到良好的政績(jī)和優(yōu)化政府構(gòu)成、權(quán)力的定期交接轉(zhuǎn)變。如此一來，就可以有效解決發(fā)展中國(guó)家在政治發(fā)展過程中，不可避免地出現(xiàn)政治合法性危機(jī)問題。

執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在中共提出要“依法執(zhí)政”。實(shí)現(xiàn)由以中共政策代替國(guó)家法律向黨嚴(yán)格依法執(zhí)政；由主要依靠“紅頭文件”和政策治理轉(zhuǎn)向主要依靠憲法和法律治理轉(zhuǎn)變。從中央政治局集體學(xué)習(xí)憲法，到中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議提出“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”、“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，充分表明中共要樹立憲法權(quán)威，不僅要向依法執(zhí)政，而且要向依照憲法執(zhí)政的方面轉(zhuǎn)變。

（二）干部人事制度

對(duì)于黨內(nèi)民主發(fā)展來說，現(xiàn)行黨章專列一章“中共干部”，規(guī)定中共各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要有民主作風(fēng)，其職務(wù)都不是終身制的。從實(shí)踐來看，干部制度建設(shè)最關(guān)鍵的也就是解決了干部終身制的問題。這一問題的解決，不僅大大削弱了家長(zhǎng)制作風(fēng)的體制和文化基礎(chǔ)，而且也為干部制度的總體改革提供了廣闊的空間，為實(shí)現(xiàn)干部的“四化”提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。干部的“四化”對(duì)改變黨內(nèi)民主意識(shí)和民主習(xí)慣匱乏的局面具有十分積極的作用。

為適應(yīng)新的形勢(shì)的需要，十六大提出要建設(shè)一支能夠擔(dān)當(dāng)重任、經(jīng)得起風(fēng)浪考驗(yàn)的，尤其是善于治黨治國(guó)治軍的高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，形成朝氣蓬勃、奮發(fā)有為的領(lǐng)導(dǎo)層。2003年12月，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》，指出，要樹立科學(xué)的人才觀，堅(jiān)持德才兼?zhèn)湓瓌t，把品德、知識(shí)、能力和業(yè)績(jī)作為衡量人才的主要標(biāo)準(zhǔn)，不唯學(xué)歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份，不拘一格選人才。這正好是貫徹了十六大提出的要把那些德才兼?zhèn)洹?shí)績(jī)突出和群眾公認(rèn)的優(yōu)秀人才及時(shí)選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來的精神。

2003年12月，廣東省委組織部出臺(tái)了干部人事制度八項(xiàng)新措施，明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部存在嚴(yán)重失誤、失職等行為的，必須引咎辭職、免職或降職，這標(biāo)志著我省干部人事制度改革在沖破干部“能下”這一難點(diǎn)上跨出了一大步。為貫徹落實(shí)中央《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的配套制度，廣東省制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部免職、降職實(shí)施辦法》，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部因健康原因不能堅(jiān)持正常工作、不稱職等七種情形之一的，免去其現(xiàn)職；存在“政績(jī)”造假、臨陣脫逃、拒不服從組織安排等十一種行為之一的，予以降職。此外，這一條例還在廣東首次提出：用人嚴(yán)重失察者，必須追究考察者責(zé)任。此外出臺(tái)的《公開推薦黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施辦法》、《民主推薦黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施辦法》則進(jìn)一步落實(shí)了選人用人的民主化、公開化。

為貫徹十六大關(guān)于深化人事干部制度的改革的精神，2004年中組部擬集中出臺(tái)六項(xiàng)改革措施。即公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)定、黨政機(jī)關(guān)干部競(jìng)爭(zhēng)上崗的規(guī)定、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職的規(guī)定、地方黨委全委會(huì)對(duì)下一級(jí)黨政正職擬任人選和推薦人選表決辦法、干部職務(wù)與職級(jí)相結(jié)合的制度以及規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職“下海”的意見。應(yīng)該說，這有利于干部人事制度的制度化、規(guī)范化和程序化。為了拓寬從源頭上防治腐敗的領(lǐng)域，中紀(jì)委提出2004年要深化干部人事制度改革，逐步推行黨委常委會(huì)討論重要人事任免無記名投票表決制，逐步推行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度。

在十六屆四中全會(huì)加強(qiáng)中共執(zhí)政能力建設(shè)的大背景下修訂出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，從民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面，詳細(xì)地規(guī)定了黨員的各種民主權(quán)利。這一條例的頒布，是貫徹中共十六大提出的“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)”，“建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”精神的具體落實(shí)；也是黨中央在新形勢(shì)下為進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)而采取的重大舉措；也是中央加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，完善黨內(nèi)民主——在制度化層面、從黨員個(gè)人行權(quán)方面——的實(shí)際行動(dòng)。它意味著“完善黨內(nèi)民主”將逐漸由理論宣傳、文獻(xiàn)意義上轉(zhuǎn)向重視黨內(nèi)民主制度化和普通黨員個(gè)人權(quán)利、實(shí)際運(yùn)作的方向努力。

[責(zé)任編輯 王玉妹]