集體建設用地流轉的利弊與應注意的問題分析

摘要：集體建設用地流轉的利是：為國家工業化、城市化提供用地空間；為小產權房屋的解決，宅基地的流轉，戶籍制度改革、征地制度改革提供配套的法律依據，緩解目前高房價造成的住房困難，解決眾多城市居民的住房問題。讓生產要素在城鄉之間自由流動，促進農村市場經濟的發展；減少征地糾紛和由此引發的群體性事件，有利于三農問題的解決。集體建設用地流轉的弊是：耕地可能大量流失，威脅國家糧食安全；對國有土地市場形成一定沖擊；地方政府財政收入減少，難以支撐其正常運作。集體建設用地流轉應注意的問題有：集體建設用地流轉要符合“三規”要求和“三個集中”原則；集體建設用地流轉必須遵循土地用途管制規則；集體建設用地流轉應通過城鄉有形土地市場公開交易；集體建設用地流轉收益必須歸集體土地所有者集體經濟組織并依法合理分配。

關鍵詞：集體建設用地流轉 利弊 問題

中圖分類號：F321.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0045-03

集體建設用地流轉問題一直是改革現行土地制度不能回避且非常重要的一個問題。目前無論是沿海經濟發達地區還是中西部經濟欠發達地區集體建設用地流轉灰色市場都普遍存在，牽扯到多方利益，對這個問題解決的好壞關系著土地制度改革的成敗。為此，本文欲對集體建設用地流轉的利弊與應注意的問題進行分析，以期對構建科學合理、符合實際的集體建設用地流轉制度，改革現行土地法律制度有所助益。

一、集體建設用地流轉的利與弊

（一）國家對集體建設用地流轉的基本態度

目前，中國的土地分為農用地、建設用地和未利用地，建設用地又分為國有建設用地和集體建設用地。農用地可以通過征收和辦理農地轉用審批手續變為國有建設用地，但它要變為集體建設用地，除了要辦理農地轉用審批手續外，還被嚴格限定以土地合伙或入股與他人辦企業、進行農村公共設施與公益事業建設和農民自建住宅的范圍。

國家對集體建設用地的基本態度：限制集體建設用地的流轉。法律原則上禁止集體建設用地直接進入土地一級市場，但卻例外地允許集體建設用地在特定的情況下，即鄉（鎮）村企業破產、兼并、聯營、入股等情形出現時有限制地進入土地二級市場。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。

（二）允許集體建設用地流轉的利

允許農村集體土地無須經過政府征收即可直接進入一級土地市場進行使用權交易。具體而言，農村土地應當按照地方政府制定的土地利用總體規劃的要求進入市場交易，農用地轉建設用地嚴格按照法律規定進行審批，除非直接涉及公共利益外，地方政府不得征收土地，對于規劃為譬如商業區的農村地區，由開發商和村集體直接談判，地方政府不再插手。在此基礎上，使符合土地利用總體規劃的集體建設用地流轉合法化。這種解決方法可以帶來如下好處：

1.為工業化、城市化提供用地空間。中國的工業化、城市化是一個必然的趨勢，有大量的用地需求。允許集體建設用地流轉可以滿足其需求。這一點在國有土地上房屋征收與補償條例出臺的背景下，在統籌城鄉發展的背景下，在國家快速工業化、城市化的背景下尤為重要。否則國家的發展，經濟社會的進步就不可能。

2.為小產權房屋的解決提供相應的法律依據，平抑虛高房價，緩解目前高房價造成的住房困難，解決眾多城市居民的住房問題。“小產權房”價格低廉，僅是城市商品房價格的1/3左右，而且“小產權房”集中在城市近郊和城郊結合部，離城市比較近，既能為城市中低收入者提供住房，又能分散城市中心的人口，減輕城市壓力。由于“小產權房”占新開發商品房的比例巨大，其合法化之后，能夠有效增加低價房供給，平衡城市住房供需，在很大程度上解決中央政府出臺一系列政策都不能成功調控的房價問題，緩和社會矛盾。

3.為解決宅基地的流轉、戶籍制度改革，讓生產要素在城鄉之間自由流動提供法律依據，促進農村市場經濟的發展。我們如果一味地固守現行土地二元制度，必然會加劇新中國成立以來對農村的物質供給與制度供給嚴重不足的矛盾，加劇城鄉發展的不平衡，不利于生產要素在城鄉之間自由流動，不利于農村市場經濟的發展乃至整個中國經濟與社會的發展。有學者認為，“從中國未來戶籍改革的趨勢來說，限制宅基地使用權的轉讓會阻礙戶籍制度改革。盡管目前憲法尚未賦予公民遷徙自由，但逐步放開戶籍限制是未來制度發展的趨勢。在此情況下，城鎮居民和農村居民的區分已經沒有太大的實際意義。而強行禁止城鎮居民取得農村房屋及其宅基地使用權，不僅在操作上難以實現，在制度上也會不得人心。”[1]

4．減少征地糾紛和由此引發的群體性事件，提高農民談判地位，增加農民收入，有利于三農問題的解決。由于集體土地所有權得到實化，村集體對土地擁有了比較完整的占有、使用、收益、處分的權利，讓農村土地直接進入了市場，農民可以平等地與形成競爭的眾多開發商進行談判，農民權益因此可以得到更好的保障，農民收入也會隨之增加。加之地方政府無須再強行征收土地，由此引發的征地矛盾大大減少，既緩和了官民關系，又促進農村經濟發展。

（三）允許集體建設用地流轉的弊

1．耕地可能大量流失，威脅國家糧食安全。2008年10月，中農辦主任陳錫文在接受了《財經》記者的專訪時曾講到：“截至2007年底，中國的耕地總量為18.26億畝，與1996的19.51億畝相比，11年間減少了1.25億畝。而全國目前耕地面積超過1億畝的省份只有五個，1.25億畝相當于少了一個大省。耕地流失的速度相當快，會危及中國的農產品供應。中國是個人多地少的國家，人地矛盾突出。要保障糧食和農產品供給，沒有足夠的土地不行。我們算過賬，近年來中國進口的各種農產品，包括大豆、植物油、棉花等，差不多等于在國外用了5億畝農作物播種面積。而僅靠國內目前人均1.38畝的耕地水平，不可能滿足所有的農產品需求……但是，目前農地轉用上，各種違法違規現象卻非常多。每年中央確定的建設占用耕地的規模，實際上總是被突破。名義上，每年建設占用耕地只有二三百萬畝，實際上占用的耕地遠不止這個數。”[2]目前，從國家層面考慮，擔心放開集體建設用地流轉的最有力也是最為正當的理由，就是怕耕地可能大量流失，威脅國家糧食安全。而現實確實存在這個問題。因為在目前實行最嚴格的土地管理制度的情況下，地方政府違法用地的情況都比較嚴重，一旦放開，耕地大量減少的問題有可能更嚴重。

2.對國有土地市場形成一定沖擊。一直以來，政府對土地一級市場實行嚴格的市場壟斷，任何集體以外的單位和個人進行建設，必須通過一級市場或者由此衍生的二級市場取得土地使用權。然而，集體建設用地使用權流轉無疑打破了政府對一級市場的壟斷，用地單位或個人不再完全受限于政府對一級市場的管控，通過直接與集體或集體建設用地者協商等方式同樣可以獲得土地使用權。由于集體建設用地的產權主體眾多，從而形成多頭供地的局面。供地者的隨意定價和競相壓價等不良的市場行為給國有土地市場形成一定的價格沖擊，事實上，許多用地需求者已經將眼光轉向價格便宜的集體建設用地。另外，國有土地一級市場是以征地制度為基礎，增量土地來源于對集體土地的征用，集體建設用地使用權的流轉無疑給目前土地征用帶來更大的壓力，一方面集體建設用地流轉可能引發更多集體土地的自發流轉；另一方面流轉隱含的巨大收益也會使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉結合地帶表現的尤為明顯。隨著集體建設用地使用權流轉市場的不斷發展，如何協調兩個市場的相互關系，盡量減少矛盾和沖擊，是未來迫切需要解決的一個問題。

3．地方政府財政收入減少，難以支撐其正常運作。地方政府給予農民的征地補償較低，而征收為國有的土地通過掛牌出讓卻往往拍得很高的土地出讓金，這一進一出，地方政府能夠獲得巨額的財政收入。而這一收入在地方政府財政收入中所占比例巨大，據國務院發展研究中心估計是60%以上。其實，本來地方政府有很多渠道獲取財政收入，但是，1994年財政分稅制改革以后，中央政府將主要的稅種收歸中央，地方政府基本沒有其他的財政收入，只能靠提高土地出讓金維持運轉，這也是為什么地方政府限制集體建設用地流轉，打壓“小產權房”的重要原因。而放開集體建設用地流轉，“小產權房”一旦合法化，地方政府將損失近一半的財政收入，繼續維持正常運轉肯定會發生困難。因此，作為實化集體土地所有權及放開集體建設用地流轉，“小產權房”合法化的配套改革措施，必須建立新的分稅體制或者加大對地方財政的轉移支付，以維持其有效運轉。

二、集體建設用地流轉中應注意的問題

1.集體建設用地流轉要符合“三規”要求和“三個集中”原則。符合“三規”和“三個集中”是集體建設用地流轉的基本前提。集體建設用地無論是以何種形式流轉，都必須符合土地利用總體規劃、城鄉建設規劃和產業發展布局規劃。工業向園區集中，農用地向規模經營集中、農民向城鎮和集中居住區集中是統籌城鄉、推進城鄉一體化工作的基本原則，集體建設用地不能分散流轉，造成新的村村點火、戶戶冒煙狀況，集體建設用地要在符合“三規”要求和“三個集中”原則的基礎上流轉。可以說，是否符合規劃要求，是判斷集體建設用地流轉是否合法的首要標準。嚴格按規劃要求流轉和使用土地，既是保證流轉和使用行為合法性的基礎，也是維持土地流轉秩序的重要手段。

2.集體建設用地流轉必須遵循土地用途管制規則。集體建設用地流轉必須按規劃確定的用途進行開發利用，只有規劃確定用于住宅建設的才能進行商品房開發。只有國有土地才能搞商品房建設的規定應當改變，否則集體建設用地流轉的規定就沒有道理也沒有意義，讓集體建設用地流轉的制度設計目標落空。我們可以考慮在堅持規劃和用途管制的前提下，充分保障農民集體獲得土地增值收益的權利，包括讓農民集體土地直接進入工業用地市場，并可以轉讓、出租和抵押；在完善稅制和利益分配機制的同時，允許農民集體建設用地進入經營性開發。

3.集體建設用地流轉應通過城鄉有形土地市場公開交易。十七屆三中全會明確規定：“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權。”有人認為，集體土地是我集體自己的，或者我農民自己的，我自己協議流轉就可以了，為什么還要到交易所去招拍掛呢？我們認為，農民的土地是零散的，建設用地是成片的，一個項目去給每一戶農民談，用地效率必受影響，而且眾多的農民意見要統一起來也很難，那誰去談呢，鎮村干部，農業公司負責人，農民信任嗎？會不會出現權錢交易呢？國有土地要求招拍掛，一是為了優化配置土地資源充分體現土地市場價，二是為了防止“市長價”，避免土地交易中的腐敗問題。集體土地流轉也不例外。

4.集體建設用地流轉收益必須歸集體土地所有者集體經濟組織并依法合理分配現在集體土地被征收后由政府統一供地，土地流轉收益除去支付農民的征地補償費用，剩下的屬于政府。實行集體建設用地流轉后，除去政府依法提取的稅費，剩下的土地收益都歸農民。因此，集體建設用地流轉的土地收益與征地后的土地收益分配發生了根本性的變化，是一種新的土地利益分配機制。按照集體建設用地初次流轉收益主要歸集體的辦法，集體建設用地流轉收益除政府應當收取的相關稅費外，主要收益應當歸于集體經濟組織，并按村民自治的要求，由集體經濟組織成員自行決定如何分配。政府應當加強對集體建設用地流轉收益分配使用的指導和監管，避免土地收益使用和分配中的違法違規問題發生。

總之，分析集體建設用地流轉的利與弊與應注意的問題，我們可以看出，要解決中國的三農問題，放開流轉從長遠來看是必須的，只是我們要把應注意的問題解決好，避免損害農民利益，影響農村穩定的情形發生。我們應考慮根據土地制度改革的實際情況制定農村集體建設用地流轉的法律規范，對集體建設用地的出讓、轉讓、抵押以及出資、自用等作出統一規范，以利問題的徹底解決。

參考文獻：

[1]劉道遠.集體地權流轉法律創新研究[M].北京：北京大學出版社，2011：119.

[2]常曉紅.中農辦主任陳錫文：必須堅持農地集體所有、家庭承包經營[EB/OL].烏有之鄉網，http：//www.wyzxsx.com，2008-10-14.

[責任編輯 劉嬌嬌]