淺析網絡輿論與公共政策的自主性

摘要：政策制定是公共政策的關鍵環節之一，政策執行受到諸多方面的影響，其中網絡輿論的影響正引起各級決策者的關注。為了體現政策制定的民主性與公平性，決策者網上廣泛征集意見，可是網民群體的復雜性及網民行為特征的特點，又給政策制定帶來了不小的難題。如何客觀地看待網絡輿論對公共政策的影響，探討如何建立相應的制度和機制，既擴大公民有序參政的難題，推動社會主義民主政治建設，又能維持公共機構的相對自主性，是一個重要問題。

關鍵詞：公共政策 網民 參政

中圖分類號：D601文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0246-02

在網絡已經滲透到人們生活的方方面面，對公民政治生活產生直接影響的同時，如何客觀地看待網絡輿論對公共政策的影響，探討如何建立相應的制度和機制，既擴大公民有序參政，推動社會主義民主政治建設，又能維持公共決策機構的相對自主性，是一個重要的問題。

一、公共決策中的公眾參與難題

決策民主化是現代決策實踐的一種重要價值。無論具體的決策體制如何設計，公眾通過適當的程序以相應的方式參與決策過程，都是決策有效性和合法性的必要條件。但是，確認公眾參與的必要性只是理解決策民主化所面臨挑戰的第一步，而且可能是相對簡單的一步。決策民主化不僅是一首令人心潮澎湃的抒情詩，更是一幅需要腳踏實地、精心設計的工程圖。

在現代決策科學中，界定公眾參與的適宜度主要取決于兩項基本要素：最終決策的政策質量要求和政策可接受性要求。政策可接受性的要求是指公共政策的制定或執行對公眾參與的敏感程度。決策民主化既有助于輸入民意，改善決策者所面臨的信息缺失和信息不對稱問題，也有助于增強決策的可接受性，降低決策制定和實施的成本。不同領域的公共問題在公眾參與的敏感度上有所差異。

政策質量要求和可接受性要求并非一成不變的。隨著經濟社會的不斷發展，許多傳統上屬于敏感度低的公共問題，比如環保問題、醫療衛生問題等，越來越多地需要通過擴大公眾參與以增強其合法性和可接受性。同樣，也有很多脆弱度較低的公共問題現在對政策質量的要求越來越高，比如城市市容管理。所以，在決策科學化和民主化愈益成為廣泛共識的時代，眾多的公共問題都需要同時面對政策質量要求和可接受性要求這兩項標準。但是，在既有的資源和制度約束下，這兩項標準之間有時存有潛在的矛盾和沖突，因而不得不在兩者之間進行一定的權衡和取舍。比如，在城市管理中有一個著名的“垃圾桶問題”。在扔生活垃圾時，居民通常都希望垃圾桶離住所越近越好，因為方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶離住所越遠越好，這是出于衛生和環境等方面的考慮。如果只注重政策質量要求，科學合理的垃圾桶設置有時無法獲得相關居民的理解；而如果只注重可接受性要求，垃圾桶可能無立足之地；兩種要求都考慮，又面臨效率與民主之間的張力。實際上，不僅僅垃圾桶的設置，包括公交車站、通信基站、電力設施等許多公共產品的規劃選址都面臨類似的問題。

二、網民及網絡輿論的兩面性

近年來，網絡輿論對公共政策的影響越來越突出，成為中國政治生態中不可忽視的因素。在現代政策科學中，對于作為公眾參與方式之一的網絡輿論，首先需要解答的問題是：網絡輿論的主體是誰，這些主體的行為特征是什么，網絡輿論本身是否有內在沖突。

（一）網民概貌

1．網民的構成。制成、傳播和消費網絡輿論的主體一般被稱為“網民”。截至2008年6月，中國居民總數的1/5左右是網民，約2.53億人。雖然相對總人口的比例依然低于世界平均水平，但這是一個快速膨脹的公眾群體，近三年的增長率分別為19.4%、31.7%和56.2%。網民作為總人口中的一個亞群體，在構成上是否具有總體代表性？如果答案為“是”，那么網絡輿論就具備作為民意納入決策參考意見的基本條件，而如果為“否”，那么網絡輿論的信度就值得進一步探討。

2．兩者在年齡結構上有較大差異。中國居民的年齡結構大致呈現出“啞鈴型”分布態勢，19歲以下和40歲以上的人所占比例高達70%。而中國網民的年齡結構表現出“火柴棒”分布態勢，25歲以下的人所占比例接近50%，30歲以下的網民占所有網民的比例則高達70%左右。其中，18~24歲之間的網民比例最高，占總數的1/3左右。因而，網民的年齡分布非常集中，而且具有年輕化的顯著特征。

3．兩者在學歷結構上有一定相似性，但網民總體的學歷水平高于居民的總體水平。在居民總體中，80%左右的人是初中以下和初中學歷，大專以上學歷的人只占6.6%。由此可見，中國居民的文化學歷程度整體偏低，絕大多數人只完成了義務教育。在網民中，高中及高中以上學歷的人占70%，大專及大專以上的網民占31.2%。因而，相比居民總體，網民的學歷水平相對較高。這是由于接觸和使用網絡的機會與個人的收入具有正相關關系，而且使用網絡需要具備一定的識字水平，這都使具備更高文化程度的人有更多機會接觸和使用網絡。但是并不能得出學歷越高就越有可能成為網民的結論，因為在網民的學歷分組中比例最大的是高中組，占2/5左右。

通過比較居民和網民在性別、年齡和學歷等方面的分布，可以看到網民更具年輕化和知識化等特征。但網民在年齡分布上最大的組群是18~24歲，在學歷分布上最大的組群是高中水平，這兩個組別的結合對于網絡輿論的表現有著顯著影響。

（二）網民的行為特征

大多數研究都表明，年輕人的行為特征有兩個重要標志。一是行為動機表現上的成年型，如要求完全擺脫成人的干預，獨立行事，要求社會承認其行為的社會價值。二是行為控制上不夠成熟。青年在行為控制特點上還殘留著少年兒童的某些特征，當情感受到較強烈的觸動時容易沖動。結合網絡輿論的一些實踐表現，可以將大多數網民的行為特征歸納為：自發性、批判性、情緒性。

網民的自發性體現在對許多新現象和新問題的關注，網絡輿論中不斷涌現的新名詞和新代號就是這種自發性的例證。批判性是年輕人和具有一定文化知識的人的共性，這種行為特征表現為拒絕權威、挑戰甚至排斥現有秩序。具有批判性特征的人群，很容易就會針對現有秩序的一些缺陷發出不同聲音，而很少去考慮這種秩序的形成或許只是歷史的演化結果，或者有其內在的合理性更為重要的是，這種行為特征較少去考慮如何建立或規劃新的秩序。網民的情緒性表現為快速轉移注意力，針對有些問題的評論不考慮后果而只追求張揚個性。針對這些行為特征，無法單純地進行價值判斷，因為它本身的悖論比單純的好或壞更為重要。

（三）網絡輿論的兩面性

依據其行為特征，以具有一定學歷水平的年輕人為主體的網民所制造、傳播和消費的網絡輿論有著內在的沖突。一方面，網絡輿論有助于改善政策議程的設置，為公共政策的制定輸入了必要的信息。但是，正如未來學家尼葛羅龐蒂所言：“每一種技術或科學的饋贈都有其黑暗面”。網絡輿論也不例外，它也具有另一面向，即無責任性和情緒性，以致出現“網絡輿論暴力”。由于互聯網具有虛擬性，網絡輿論的制成和傳播實行匿名制，一些情緒性的宣泄只要不觸及法律法規，就可以免受責任的約束，導致網絡輿論所傳遞的信息具有潛在的隱患。有研究者將網絡輿論的非理性極端表現歸納為“網絡輿論暴力”，認為這種暴力與龍卷風在特征上有著很大的相似性：形成速度快、持續時間短但力量強度大、社會傷害深。

三、引導網絡輿論的對策建議

1．按照脆弱性和敏感度將公共政策區分為不同的領域，做好敏感度較高的政策領域受網絡輿論沖擊的預案。根據脆弱性和敏感度的強弱程度，可以粗略地將公共政策領域分為四種類別，每一種類別所對應的主要決策方式分別是：廣泛協商、自主決策、自由裁量和聽證會。鑒于網民的組成特征及其行為表現，一些敏感度較高的政策領域，如價格政策、公共安全、民生問題等，更易受到網絡輿論的關注，因而在制定相關政策之時需要準備好相應的預案，以免事后的被動反應。如果某一公共問題的敏感度強但脆弱性較低，則可以考慮召集相關公眾的代表參與決策，比如舉行聽證會。這一類公共政策問題包括價格政策、區域性的環境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強，那就必須預先準備好公眾廣泛和深度參與的方案，因為這一類問題是網絡輿論的主要關注領域，也最能引發“網絡輿論暴力”。這一類公共問題包括社會治安、民生等。

2．決策主體有意識地引導或建構某些公共問題的定義，可以預先緩沖網絡輿論的壓力。公共問題的本質是公共需求與經濟社會現狀之間的差距，因而既可以從經濟社會現狀方面來解釋公共問題，也可以從（日益增長的）公共需求角度來說明公共問題。但這兩種不同的視角卻往往會產生不同的效果。從現狀解讀問題容易引發不滿，因為任何現狀都不可能是完美的，而且通過割斷歷史的橫向比較，更加容易得出片面的結論。從需求角度闡釋問題，則更加容易使人清醒地看待現實。

3．決策主體充分認識并利用好網絡主體的內在沖突。網絡輿論的興起，最大的價值在于為公共政策的制定創設了一個民意庫，并不會直接導致決策自主權的旁落。在認識到網絡輿論的積極意義時，也要看到其內在沖突。由于網絡的開放性和虛擬性很容易掩飾網絡主體的利益差別，因而甄別網絡主體的內在沖突并不容易。但是根據一些職業構成的資料，可以看到網民的利益差別。不同職業的群體在相關問題上的立場和感受會有差異，這會影響到網絡輿論的制成和傳播，但也為決策主體“兼聽則明”提供了很好的信息來源。

參考文獻：

[1]陶東明，陳明明.當代中國政治參與[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：中國社會文獻科學出版社，2000.

[3]嚴榮.網民參與公共決策[N].新華時報，2008-12-10.

[4]寧國良，陸小成.利益集團對公共政策的影響[J].湖南社會科學，2004，(3).

[5]彭勁松.當代中國社會利益結構解讀[M].北京：中共中央黨校出版社，2005.

[6]杜鋼建.公民參與在重塑政府中的作用[J].新東方，1999，(1).

[責任編輯 王玉妹]