國家主體功能區規劃實施的幾個關鍵問題

摘要：全國主體功能區規劃已獲得國務院通過并開始實施。作為一項國家空間戰略布局規劃，主體功能區規劃的實施必將作為“十二五”時期及今后一段時期內經濟社會工作的重點。為推動主體功能區規劃的順利實施，各級政府需要對主體功能區規劃實施的關鍵問題形成共識。在主體功能區規劃實施中，對主體功能區的認識、主體功能區規劃實施的主體、主體功能區的劃分、主體功能區的協調與調整、主體功能區的監測與評價、主體功能區政策措施落實、主體功能區的考核、主體功能區實施的組織保障、主體功能區規劃實施的技術支撐、主體功能區實施的挑戰與機遇等是需要重點關注的問題。

關鍵詞：主體功能區規劃 規劃實施 政策措施 組織保障

中圖分類號：D6文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0240-04

黨的十七大要求到2020年基本形成主體功能區布局，2007年國務院發了《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》（國發[2007]21號）就主體功能區規劃編制提出具體要求。全國主體功能區規劃于2010年6月獲得國務院的原則通過，2010年12月才正式通過國務院批復（國發[2010]46號）[1]。從全國主體功能區規劃編制過程中可以看到各方利益的博弈，這其中既有客觀原因，更有深層次的體制機制問題。規劃的實施將面臨更多問題，充分認識這些問題有助于規劃的有效實施。

一、對主體功能區規劃的認識問題

主體功能區規劃是落實科學發展觀，轉變經濟發展方式的具體舉措，它是針對中國經濟社會發展中的突出問題和矛盾而提出的空間管制措施。從全國主體功能區規劃的副標題“構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局”可以看出，全國主體功能區規劃是全國性生產力總體布局規劃，是全國性的經濟空間布局戰略規劃，是民族未來整體利益的總導演，是實現區域協調可持續發展的藍圖，是區域經濟社會活動的行動路線圖[2]。

主體功能區規劃是以國家經濟社會整體發展為基礎、以國家和民族最高利益為宗旨的國土空間開發頂層設計，它不是限制區域經濟發展的途徑和方式，更不是各方利益博弈的場地；全國主體功能區規劃是實現國家科學發展、可持續發展的路線圖，各級政府要充分認識主體功能區規劃的科學發展核心目標和特點，在這個大是大非問題上討價還價是不能容忍的。

二、主體功能區規劃實施的主體問題

主體功能區規劃編制是各方磨合、形成共識的過程，規劃的編制僅僅是第一步，規劃的實施更為重要，規劃實施主體對規劃效果有很大的影響。從目標上，全國主體功能區規劃與宏觀經濟調控可謂異曲同工，但主體功能區在強調宏觀特征的同時，將主體功能更進一步落實到了空間區域上。

中國社會主義初級階段的現狀和主體功能區的特點決定了規劃實施主體具有層次性，即國家層面和地方（省級）層面。鑒于中國目前政府在經濟社會發展中的主導作用，主體功能區規劃的實施主體包括中央政府和省級行政區地方政府。中央政府主要是通過主體功能區各項政策措施的實施，從國家層面上控制主體功能區的發展；（省級）地方政府主要是通過國家主體功能區政策措施的區域化執行，實現國家主體功能區框架下的省級主體功能區的主體功能。

主體功能區的實施需要全民參與，根據參與群體在主體功能區實施的分工不同，可以分為：（1）主體功能區的決策者，負責主體功能區的設計、政策制定、功能區調整等；（2）主體功能區管理者，具體負責主體功能區實施的組織和管理工作，確保主體功能區的各項政策措施能夠落實到實處；（3）參與者，是主體功能區的實踐者，其通過主體功能區各項政策措施的執行和參與，用微觀行為形成的經濟社會行為推動主體功能區主體功能的實現。

三、主體功能區的劃分問題

主體功能區的劃分是理論與實踐結合的產物，是國家與民族利益同地方經濟發展融合的產物 [3]。主體功能區劃分是主體功能區規劃中最為艱難的工作，各類主體功能區域的面積、空間分布，各種主體功能區的數量和空間結構是工作的重點，也是爭論的焦點[4]。影響主體功能區劃分結果的主要技術因素有：（1）確定主體功能區的指標參數，即符合什么樣條件的區域應劃為某種主體功能區；（2）劃分的方法，即將符合什么條件的區域劃為某種主體功能區；（3）主體功能區調整原則和依據，確定部分地區主體功能區歸屬的依據；（4）規劃方案的選擇，從若干區劃方案中選擇合適的方案。

目前，主體功能區的劃分在兩個層面上開展，其一是國家層面，全國主體功能區劃分“兩橫三縱”的城市化整體格局、“七區二十三帶”的農業戰略格局、“兩屏三帶”的生態安全戰略格局、海洋主體功能區戰略格局。其在空間上，不覆蓋全部國土空間，這種設計為省級主體功能區的劃分留出了很大的余地。其二是省級主體功能區劃分，該項工作由省級政府完成，必須以國家層面的主體功能區為框架開展。

2008年編制的省級主體功能區域劃分技術規程（試用）[5]，明確了省級主體功能區規劃的指標、評價和劃分方法，選定可利用土地資源、可利用水資源、環境容量、生態系統脆弱性、生態重要性、自然災害危害性、人口聚集度、經濟發生水平、交通優勢度、戰略選擇等十個大指標。全國主體功能區的劃分也是采用了這些指標，只是省級主體功能區劃分中具體指標的選取、參數值的選擇等方面更為靈活，以適應各地區域特征。

主體功能區劃分的合理性是以國家和各地的實際情況和需要為前提，不論是國家層面還是省級主體功能區的劃分都是基于一種對自然環境生態、經濟社會發展的認識判斷基礎上進行的，沒有絕對的正確和合理，但是目前的最優選擇，是基于特定條件、環境和預期（戰略選擇）下的動態最優。

四、主體功能區的協調與調整

主體功能區規劃實施過程中的協調主要是國家層面和省級主體功能區劃之間的協調，也包括已存在的各種自然與經濟綜合體（如草原上的礦產地、農業地區的城市等）同主體功能歸屬問題的協調。主體功能區調整是指主體功能區劃定后，經過一段時間的發展，發現某種區域劃分在經濟條件或戰略格局發展變化的條件下主體功能發生變化時，需要對原來劃定的主體功能區域進行調整。主體功能區的協調往往是在主體功能區劃分階段進行的，而調整則往往是功能區劃定后進行的。

在主體功能區協調和調整中，最大的困難仍然是國家和地方利益、長期效益和短期效益的博弈[6]。從地方和短期利益的角度，地方政府當然希望少一些禁止開發區和限制開發區，多一些重點或優化開發區，為土地財政、有形化的政績工程建設留有足夠的余地；為實現抓住可能的機遇加快區域經濟跨越的目標，每個地方都愿意為自己留出足夠的發展空間，土地供應、環境容量是硬性指標。當每個地方均希望多些余地時，各種主體功能區的空間組合則無法滿足國家主體功能區規劃的要求，形成需要協調和調整的各種問題。在主體功能區協調和調整過程中必須堅持國家利益、長遠利益為主導的原則。

五、主體功能區的監測評價

主體功能區監測評價是衡量規劃實施情況的途徑和方法，它不是單純的技術方法問題，而是在主體功能區實施上的話語權問題。在主體功能區監測評價中，必須清楚三個關鍵問題，即監測評價的主體、被監測評價對象和監測評價指標。

全國主體功能區監測評價分為兩個層次，第一層次為國家層面的主體功能區實施監測評價，其監測與評價者為中央政府，監測評價的對象是全國主體功能區的實施情況，監測評價的責任對象是省級政府。第二層次為省級主體功能區實施監測評價，其監測評價者是省級政府，監測評價對象是本省級行政區域內主體功能區實施情況，責任對象為市縣級政府。

主體功能區監測評價指標對結果有直接的影響，全國主體功能區規劃中已明確給出每一類主體功能區內考核的重點。監測指標不單是可操作、可量化的具體數值指標，更是體制機制的體現，與現行的政績考核機制、財稅制度以及各項政策措施密切相關[7]。從主體功能區的設計初衷和完整性角度出發，主體功能區的監測應該是主體功能區劃分指標和區域戰略選擇綜合指標；評價的指標則應該以監測指標為基礎，并根據各地主體功能區劃分過程中所選擇的指標進行評價。

六、主體功能區政策措施落實問題

主體功能區政策主要包括財政政策、投資政策、產業政策、土地政策、農業政策、人口政策、民族政策、環境政策、應對氣候變化政策等。這些政策的目的是使區域經濟社會向著主體功能區設計的方向發展。主體功能區政策設計和落實是系統工程，其涉及經濟社會各個方面、各個領域[8]。

主體功能區政策措施的落實需要將主體功能區政策融入到現行的相關政策中，或者在現行的相關政策中增加主體功能區要求的內容。從性質上看，主體功能區的政策措施是現有政策措施加入主體功能區的傾向性的調整和完善，其落實也必須依靠現有的行政或經濟體制開展，不可能為主體功能區的落實再建立一套覆蓋各個領域的政策落實體系。

主體功能區政策措施能否落實取決于多種因素，但核心是現行政策的實施力度、政策制定者將主體功能區要求加入現行政策的力度、政策執行者執行力度，特別是地方政府以國家、大區域整體發展為大局的思想堅定性和執行的徹底性，這種堅定性和徹底性必須與主體功能區的組織保障體系、考核體系與現行的政績考核體系掛鉤。

七、主體功能區實施的考核

主體功能區實施考核是以主體功能區落實情況評價為目標的考核，其與評價有一定的關聯性，但又有差別，考核則將評價結果直接與相關個人或群體的業績掛鉤，考核是對主體功能區評價結果的一種利用方式，也是督促主體功能區規劃實施的途徑和方法。主體功能區的考核需要與地方政府（官員）的政績考核結合起來。政績考核一直是經濟社會生活中比較困難的一項工作，考核者往往處在一種兩難的境地，不考核則可能導致某些政府官員無所作為，考核則必然會導致片面追求經濟增長問題。

主體功能區考核采用兩級體制，即國家級主體功能區考核和省級主體功能區考核。在國家級主體功能區考核中，其考核的主體是中央政府，被考核的對象是省級政府；在省級主體功能區考核中，考核主體是省級政府，被考核對象是省級行政區內的地市縣政府。主體功能區考核依托現行的政績考核機制開展，在現行的政績考核體制中增加主體功能區落實情況的內容，并賦以相對高的權重值。

主體功能區考核指標參照全國主體功能區各類功能區的考核指標，根據各地的實際情況進行具體化，如在重點開發區和禁止開發區的行政區域[9]，由于考核指標有很大的差異，對兩種類型地區官員的政績考核應該按照相應主體功能區規定的指標進行。

八、主體功能區實施的組織保障

為有效解決主體功能區實施中的各種矛盾、確保主體功能區規劃的有效實施，需要建立主體功能區規劃實施的組織保障體系。主體功能區規劃實施組織體系應采用高層協調，依托原有機構、增加職能、納入正常考核體系的思路開展。在已發布的《全國主體功能區規劃》中，對國務院各部門、省級人民政府在規劃實施中的職責進行了界定，但在規劃實施過程中，仍需要做好高層協調和具體執行有關的各項組織保障工作。

關于高層協調問題，鑒于主體功能區規劃落實涉及問題的復雜性和廣泛性，建議國務院成立主體功能區推進領導小組，總理任領導小組組長，各相關部門的主要負責人任領導小組成員。領導小組的職能是協調主體功能區推進過程中的重大問題，確定主體功能區相關政策措施。

主體功能區推進領導小組設辦公室，負責主體功能區推進各項工作的落實，辦公室設在國務院綜合部門，以相關業務司局為依托，不新增加機構，以業務司局的司長為辦公室主任，國務院主體功能區相關業務部門的主管業務司局領導為主體功能區推進領導小組辦公室成員，相關業務處室的人員為辦公室的工作人員。

省級政府建立相應的協調組織和具體辦事機構，省級政府一把手為各省區市主體功能區推進領導小組組長，各相關業務廳局主要領導為領導小組成員，在省區市政府綜合部門設立辦公室，負責本省區市主體功能區規劃落實各項工作，并負責與國家主體功能區領導小組推進辦公室進行業務銜接。各地辦公室工作納入政府正常年度及人員考核體系。

九、主體功能區規劃實施的技術支撐

主體功能區規劃是比較完整的、覆蓋中國陸地和沿海地區（海洋主體功能區）、空間特征十分鮮明的綜合性規劃。主體功能區與以往各種規劃的區別在于需要空間化操作，在主體功能區域的劃分、主體功能區的調整、主體功能區監測評價等業務中均需要相應技術支撐。

在全國和省級主體功能區規劃編制過程中，國家和省級規劃編制部門通過多種形式建立技術支撐隊伍。2008年，國家科技部為支持主體功能區相關工作，在國家科技支撐計劃中設立了《全國主體功能區規劃遙感地理信息支撐系統關鍵技術研究》項目。為保證技術支撐工作的客觀性和獨立性，建立主體功能區組織機構領導下的國家和省級主體功能區技術支撐體系十分必要[10]。支撐體系不必重新建立，而是依托現有科研力量，以主體功能區規劃相關業務為主線，組織成常規化的專業隊伍。主體功能區推進組織機構可采用服務外包的方式獲得主體功能區技術支持。

十、主體功能區實施的挑戰與機遇

主體功能區實施的挑戰有多個方面：一是對主體功能區的誤解問題，區域的主體功能包括提供工業品和服務產品、提供農產品、提供生態產品。優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域、禁止開發區域是主體功能區的建設方式和手段、對策，不是主體功能的含義，但許多地方拿手段和方式說事，形成自然的抵觸。二是處理好全國一盤棋和地方經濟發展關系問題，從全國或大區域角度出發布局經濟，必然會導致部分地方的經濟會受到一定影響，會出現一些經濟受損失區域，這種損失國家會通過生態補償等機制加以解決，相關地方不能以經濟發展為借口，破壞國家整體經濟格局。三是政績考核問題，地方官員的政績考核往往以地區生產總值（GDP）數量作為主要考核指標，所以地方政府就會想盡一切辦法做大GDP，這給形成滿足主體功能區需要的政績考核體系建立帶來很大困難[11]。四是財稅體制方面的調整，地方政府想盡一切辦法發展經濟的背后是現行財稅體制問題的表現，地方只有做大經濟規模才有可能獲得自己掌握的、足夠的財政收入，如果主體功能區相應配套政策措施到位，地方不以本地經濟規模為財政收入來源和官員政績考核指標，主體功能區規劃實施阻力將大大降低。五是地方的過分熱情問題，各地方均熱衷于將本地區的優化開發區和重點開發區做起來，必然導致新一輪的重復建設和資源浪費，所以必須阻止假借主體功能區落實之名，搞新一輪的大開發，為主體功能區規劃實施帶來新的隱患。

在看到主體功能區實施存在挑戰的同時，也應該充分認識實施主體功能區規劃的機遇。一是全國從中央到地方均已經認識到了不合理經濟增長方式的代價和危害，社會公眾追求美好家園的意識逐漸強烈，為主體功能區規劃實施奠定了現實的領導和群眾基礎，實施主體功能區規劃已經明確寫入到“十二五”規劃之中。二是國內國際環境有利于推動主體功能區的發展，中國在國際市場上靠廉價資源和勞動力輸出低價產品的條件已發生改變，國內經濟發展中內需的作用越來越得到重視，中國經濟社會發展客觀需要在主體功能區框架下展開。三是人與環境和諧相處的理念得到更多認同，隨著中國經濟規模的擴大，各種自然災害和生態環境事件導致的損失也越來越大，客觀上要求人類活動必須在尊重自然的基礎上開展，實現區域科學發展，這種被迫的現實有利于主體功能區規劃的實施。

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A Few Key Points on the Implements of National Principal Functional Region Plan

LI Jun，Ren Wang-bing

（Academy of Marco-economy Research，NDRC，Beijing 100038，China）

Abstract： The National Principal Functional Region Plan has been authorized by the State Department recently. As a national strategy and national productivity spatial plan，the National Principal Functional Region Plan will be a key national tasks in the near future. For the Implement of the National Principal Functional Region Plan，it is necessary to understand thoroughly the key content and problems of the Plan for all level governments. Based on the understand of the plan，the paper analysis ten key points for implement of the National Principal Functional Region Plan as： the understanding of all level government to the plan，the main roles for the plan implement，the spatial delimitation of main functional area，the coordination and re-delimitation of the spatial main functional area，the monitoring and evaluation of the main functional area plan，polices of the main functional area plan，assessing of main functional area plan，organization of implement of the plan，technology supporting for the plan implements，and the challenge and chances for the implement of the plan.

Key words： national principal functional region plan；implements of principal functional region plan； principal functional region policies；organization of implements of national principal functional region plan

[責任編輯 王玉妹]