關于我國社會消防管理創新的思考

摘 要：社會消防管理是以消防公共安全的有效保障和治理、公共利益的有效實現及不斷增進為目的的社會活動，它強調以政府為核心領導多元社會行為主體及其組成的網絡化行動結構，為了最大限度地保障消防公共安全、實現和增進公共利益，廣泛運用各種方法和方式，在社會單位和公眾的廣泛參與和參加下對社會公共事務實施一種“共同管理”，即消防管理社會化。本文綜合運用了實證、案例、比較等研究方法，對社會消防管理的部分環節進行了充分的考慮及研究，并對社會主義市場經濟體制下社會消防管理創新發展改革進行了積極的探索。

關鍵詞：消防 管理創新

中圖分類號：TU998 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2011）12（c）-0000-00

1 創新強化政府為核心的社會消防管理組織機構

《消防法》（2008年10月28日第十一屆全國人民代表大會第五次會議修訂）明確規定，國務院領導全國消防工作，地方各級人民政府負責本行政區域內的消防工作，明確規定各級人民政府相應的職責和任務，這是消防工作的性質和政府的管理和服務職能所確定的。通過《消防法》的宣貫和落實，全國各地政府都不同程度地加強了對消防工作的領導，這對于促進我國社會消防管理起到了積極的作用。通過一些實際的例子，我們可以總結出，如果政府重視并真正承擔起社會消防管理的責任，可以通過政府行為，從上而下推廣消防管理社會化意識。可以促進了一批社會消防管理工作中的“老大難”問題的圓滿解決，防范和控制了一批重特大火災事故的發生。通過政府出面、“一把手”主抓等強有力措施，逐步扭轉過去是消防部門面對整個社會唱“獨角戲”、沒有權力、沒有資金、沒有人力的尷尬局面，解決一些長期無法解決的社會消防“痼疾”。政府作為社會安全的指揮和決策中心，隨著國際一體化，受沖擊最大的是政府，政府怎樣在社會轉型、經濟轉軌、企業改制、結構調整過程中，對轄區消防安全實施有效的宏觀管理，如何推進基于公共安全本位論的社會化管理模式的建立呢?

《消防法》在執行過程中也發現了一些新的問題:如責任主體不明確。簽訂消防責任狀時，一般情況是上級部門消防責任人與下級部門消防責任人簽訂，不是法人代表與法人代表簽訂。但真的在追究責任主體時，消防執法部門依法追究單位法定代表人或主要負責人的責任。因此需要承擔責任的法定代表人或主要負責人反而并不需要簽訂任何責任書，法定代表人與消防責任人的消防責任相互混淆，出了事故，責任狀并無任何實際意義。二是具體目標不明確。法定代表人是單位的第一消防責任人。但第一消防責任人的具體責任有哪些，當前的《消防法》和有關消防法規沒有具體明確。消防責任人在簽訂消防責任狀中，如何加大領導力度、如何加大宣傳力度、如何加大消防投入等方面，沒有一個明確的目標，沒有用具體的數字表示，因此也無法科學合理的建立與實施責任的考核與考評制度，出現了責任狀照簽，但只注重形式，不注重結果，好的不表揚，差的不懲戒，推廣與不推廣，重視與不重視沒有區別。三是消防責任狀沒有法律效力。一旦出了火災事故，就反復強調，政府是重視消防管理工作的，早在何時何地都簽了消防責任狀，這反而成為逃避責任的一個理由。四是責任制的實施與否無人監督。《刑法》上規定有失職罪，讀職罪，失火罪，國務院的《重特大安全事故行政責任追究辦法》等，都對造成重特大火災事故的責任人有明確的制約懲罰措施。但是，這些法律、法規所制約懲罰的是己經造成重特大事故的責任者，對沒有造成事故的則沒有明確規定。所以，責任制的。如果消防管理的責任沒有納入政績的考核范圍，沒有與提拔、調動、評功評獎相掛鉤，責任人沒有壓力的，自然也沒有動力。

針對政府消防工作責任制落實過程中責任主體不明確、具體目標不明細、責任目標沒有法律效率、落實與否無人監督也無法監督等突出問題，我認為應該從以下幾個方面創新強化政府在社會消防管理社體系中的核心作用。首先要在強化責任主體上著手改變。現在我國各級政府里，流行所謂的“一把手”工程。如計劃生育實行”一把手”工程，綜合治理實行”一把手”工程，同理，消防責任制也要實行”一把手”工程，要按照法律、法規的要求，明確法定代表的消防責任和權利，督促法定代表依法履行法定職責，一條一條的對照檢查，抓好責任制的落實。二是細化、數字化政府消防責任目標，制定詳細的考核、考評細則。要按照《消防法》的要求，對各級政府的消防責任進行量化，明確到每一個人，明確到每一個崗位，具體到每個工作要達到的具體標準。標準要“數字化”。一項工作能用數字衡量的盡量用數字表達。如一年之內要投入多少資金，領導定期組織嚴格的考核檢查。每年可分上半年和下半年對各單位完成消防責任制的情況進行認真的檢查考核，并對檢查考核的情況要進行公布，根據工作情況要給予表揚或處罰。三是建立責任追究機制，將消防工作責任納入政府行政問責的范疇，要針對火災事故制定重特大火災事故責任追究制度。對由于平時不加強消防管理，嚴重失職、讀職的領導者進行嚴肅查處，對消防工作責任目標不落實、落實不到位的要實時進行問責。四是制定獎懲機制，對消防責任制不落實，引發重特大火災事故的，在評先、評獎上行使一票否決權;對在消防責任制方面做得比較好的單位及時推廣其先進經驗，以達到鼓勵先進，鞭策后進的目的。五是發揮消防職能部門的推動作用。消防部門是社會具體消防工作的執行單位。可以依法行使監督執法職能時，依法督促社會單位建立健全消防安全責任制，落實消防責任制度。六是積極發揮社會民間消防管理組織的作用，特別是發揮人大及監察機關的監督作用，監督政府消防責任制的落實，促進消防工作的健康有序發展。

2 構建以企業為主體的社會消防安全管理模式

社會消防管理的一個重要的環節是增強機關、團體、企業、事業單位消防安全管理的責任主體意識，使之加強自身的消防安全管理。對于機關、事業單位的消防安全管理，我認為可以納入政府的消防管理的大范疇內。即政府依靠相關行業的主管部門進行統籌管理。現在我國有的省、市己經建立消防聯席制度，即召集文化、旅游、教育、經貿、工商、計委、規劃等有關職能部門，成立消防聯席會議制度。有關職能部門的職責就是協助政府做好消防安全預測、決策，協調解決消防安全工作中的重大問題，落實政府部署的各項消防安全工作。在我國目前的經濟與社會形勢下，公有制為主體，多種所有制經濟共同發展，企業是社會化消防管理的重中之重。隨著我國所有制結構，分配方式的調整和完善，國有大中型企業改革步伐的加快，市場機制作用的充分發揮，也給我國的企業消防管理工作帶來了嚴峻的局面。政府行政職能部門過去的行政管理手段大大削弱，命令式的文件、規定在企業中執行較之過去差距較大，企業認為有“利”的就執行，沒有“利”的就大打折扣。法定代表人負責制在企業集團化過程中，也發生了很大變化。國家和集體控股的股份制企業、法定代表不直接參與經營活動，而經營活動又受董事會的制約，私營企業的法人代表人往往并不直接參與生產經營，消防管理工作的法定代表人負責制在一定程度上難以實現。同時經營者經營思路的變化，直接影響著消防工作的開展。隨著資金雄厚、技術領先的外資大企業涌入我國市場，規模化成本的降低，我國中小企業的生存發展面臨嚴峻的考驗。許多企業靠低廉的勞動力來降低成本，勞動人員素質低下，給消防管理工作增加了難度。國有企業面臨改制、轉產、倒閉等情況，經營者在思想觀念、價值取向、經營理念，以及人、財、物的投入等方面都不同程度地發生偏移，重效益，輕安全的思想比較突出，一切向錢看的思想重新膨脹。私營企業主重效益輕安全，消防管理不落實，員工上崗前沒有消防安全知識的培訓和教育，安全意識差。企業業主為節省錢，不按消防技術規范要求配備火災自動報警系統、自動滅火系統，防排煙系統，通道堵塞，管理混亂等現象比比皆是。或是過去安裝了消防自動系統，但長久沒有維修，也沒有簽定固定的維修單位，消防自動系統不能正常投入使用的問題十分突出。雖然存在的問題很多，我們還應該看到，隨著社會的發展，人們的價值觀念發生了很大的變化，對自身保護意識和法律意識都在逐步增強。而且，在市場經濟條件下，企業要想在競爭中求得生存和發展，必須保證兩點:一是產品受市場歡迎;二是安全要有保障。越來越多的企業法人及公民逐漸認識到“安全就是效益”，渴望建立能實現自我保護的新型消防管理運行機制。筆者認為，在企業建立和創新消防安全管理模式，一個基本的原則是嚴格遵守我國現有的法律、法規和技術規范的標準和要求，企業自我管理實行法定代表全面負責制。在具體操作上，可從以下幾個方面來實施:

一是建立責任制，實施激勵機制。企業法定代表人是企業工作的全面負責人，也是企業安全生產的第一責任人，承擔著企業的法律責任，建立法人代表全面負責的責任制，是作好企業消防安全管理的關鍵。明確法人代表對企業消防安全全面負責，健全企業安全管理組織機構，根據企業的生產性質，制訂完善消防安全制度和可靠的防范措施，制定切實可行的消防管理目標，并逐級分解，落實到各部門和崗位，與各部門、崗位的經濟利益直接掛鉤，定期考核，堅持按制兌現，獎罰分明。企業各部門、崗位的領導對本部門、崗位的消防安全負責，確定和履行相應的職能。每位職工都應對本崗位的消防安全負責。在企業內部建立起橫向到邊，縱向到底的消防管理責任制，形成企業消防安全人人有責，人人到位的消防管理格局。

二是建立教育預防機制。企業要加強消防安全培訓的教育，嚴格培訓機制。建立健全消防安全培訓制度。根據新職工、轉崗工人和特殊工種人員等不同對象，分別堅持嚴格的崗前培訓教育，安全培訓，以崗位操作規程及操作技巧為內容，使操作行為規范化。可視不同情況按需施教，如特殊條件下的操作知識教育和訓練，某些異常情況的應急處理，某些工藝條件下或化學危險物品的特殊滅火教育和訓練等。經過考核合格后方可持證上崗。通過培訓，使廣大員工掌握消防知識，熟悉消防業務，提高消防自防自救能力。

三是建立管理保證機制。企業在改制過程中，一定要保留或設立以企業法定代表人為主管的安全管理組織機構。企業在實行租賃、承包、聯營時，要在明確經濟指標的同時，明確安全指標。不僅在組織形勢上健全，思想上也要重視。要讓具有較高素質和較強能力對安全管理工作內行的人進入消防管理部門，具體負責職工培訓教育、日常消防安全檢查、違章行為查處，以及組織培訓專職或義務消防隊，定期開展消防訓練和滅火演練。對于消防安全檢查中發現的火災隱患，要積極整改。消防安全檢查可以采用廠級(總公司)、部門(公司)、車間(分廠)，班組等多層次定期檢查。檢查要制定具體的檢查方法、要求，著眼于發現火災隱患，糾正違章操作，督促消防安全規章制度的落實，檢查中發現的隱患每次要登記備案。要發動企業廣大職工群眾進行監督，設立安全舉報箱，匯報發現的火災隱患，檢舉消防違章行為。管理保證機制的落實，就是做到企業不管怎樣變化，人員如何變動，但消防安全管理一直有人抓、有人管，消防安全制度的落實有保證。

四是加大經濟投入，強化消防基礎設施建設。火災的發生，往往具有隨機性和突發性，每個企業都很難保證不發生火災事故，因而，改善和加強企業消防基礎設施建設，根據生產的火災危險性大小及特點，按照我國消防技術規范的標準，安裝相應的火災報警系統和自動滅火系統，配置足夠的消防器材，留有足夠的防火間距，保證安全疏散通道的暢通，并切實加強維護保養管理，確保隨時完整好用，是最大限度地減少火災損失的重要保證措施。

五是塑造現代企業消防安全文化。現代企業管理，越來越重視組織文化的塑造與創新。發展與創新企業的消防安全文化也應是企業組織文化中創新中的一項重要內容。隨著企業內部經營管理朝著人性化管理的方向發展，塑造企業消防安全文化也越來越重要了。實踐證明，當企業在消防安全管理過程中重視消防安全文化創新，重視消防安全生產，就更有利于取得好的經濟效益與保障。

企業消防安全價值觀是企業消防安全文化的核心。它滲透于企業生產經營管理的各個環節，支配著從企業家到員工的安全思想和安全行為。因而，安全價值觀就成為企業消防安全文化創新的首要體現。當代以高科技和人文精神為基礎的新經濟的崛起，催生出與新經濟發展要求相適應的生產與安全共發展的價值觀。

隨著市場經濟競爭的深化和知識經濟的來臨，人的主體價值在生產中的作用日益凸顯，“以人為本”也逐漸成為管理的新理念、新方向。體現人的主體性的消防安全自主管理模式逐漸成為企業消防安全管理的自覺選擇。新模式以先進的消防安全理念為核心，充分尊重人的價值，注重發揮每一位員工的消防安全自主精神、消防安全創造潛質和主人翁責任感，在企業內部形成一種強烈的消防安全價值認同感和巨大的安全保護凝聚力，從根本上激發員工的消防安全生產積極性，并通過消防安全法規制度，實現員工在企業統一消防安全目標的自主經營和自我管理，進而形成企業消防安全生產創新的動力和安全創新型管理方式。根據“木桶”效應，若一個企業的員工消防安全素質狀況，仍然停留在泛泛的知識文化水平的提高和技術技能的培養層面上，導致公共安全出現“短板”，便不能真正形成人力資源能力的整體優勢。塑造現代企業消防安全文化，企業要注重對員工消防安全素質的創新，以消防安全的高素質人才，打造富有消防安全主動性、消防安全創造精神和消防安全創造能力的高素質企業消防安全文化創新主體。

3 構建城鄉社區（農村）自治的社會消防管理創新模式

城市化進程的加快，給城市管理帶來許多嚴峻問題。近十多年來，我國城鄉火災各項指數不斷增長，火災形勢嚴峻。高層樓宇越建越多，新工藝、新產品、新材料層出不窮，造成消防安全管理難度加大，火險隱患增大。農村消防基礎設施薄弱，房屋耐火等級低，農民群眾普遍缺乏消防知識，安全意識淡薄，火災發生率一直高居不下。僅僅依靠消防部門有限的警力來對付嚴峻的火災形勢是遠遠不夠的。發展社會化消防力量，建立以社區（農村）組織為基礎的城鄉自治社會消防管理模式是發展社會化消防管理的需要。

一是我國城鄉社區（農村）自治社會消防管理模式的組織結構和運行機制。社區（農村）消防自治管理就是通過運用現代公共管理的科學原理和方法，以社區（農村）組織為基礎單元，建立城鄉消防管理網絡，以達到有效地預防、減少和控制火災危險，維護公共消防安全和社會穩定的目的。我國《消防法》第四十一條明確規定，機關、團體、企業、事業等單位以及村民委員會、居民委員會根據需要，建立志愿、義務消防隊等多種形式消防組織，開展群眾性自防自救工作。日本是從1948年實行以市、鎮、村為主體的自治消防管理體制，即消防工作的任務由各市、鎮、村獨立承擔，市、鎮、村的消防部門由市(鎮、村)長直接領導。德國消防法規定，對于人口10萬以上的城市設專業消防隊伍，不足10萬的城市設志愿消防隊伍。根據《消防法》的要求和國際經驗，發展社區（農村）消防建設，政府部門理所當然應是最高一層的管理者。社區（新農村）建設是我國社會主義建設的重中之重，社區（農村）消防建設是其中一項重要工作，民政部門（鄉鎮）作為主管城市社區（農村）建設的政府職能部門，應是政府領導下的第二層管理者。社區居委會（村民委員會）是社區（農村）消防管理的主要執行者，也是最基本的單元。社區居委會（村民委員會）是社區消防管理的核心組織，它為社區（農村）的單位、居民提供消防管理服務，需要有關單位提供政策、經濟、人力的支持。根據管理學的理論，社區（農村）消防自治管理模式的運行機制應該是縣（市、區）政府、民政部門對社區居委會（村委會）進行直線領導，給予政策與經費、人員上的支持。駐地鄉鎮人民政府作為一級政府，也給予居委會一定的資金、政策的支持，公安派出所在消防業務上給予指導。社區居委會（村民委員會）有為駐區居民、單位提供消防管理服務的職責。包括成立義務消防組織，協調駐地單位的消防工作，形成一個充分利用各方面的資源與力量，為共同目標努力的良好動態運行機制。

從國內、外一些成功經驗可以看到，發展社區（農村）消防自治管理，一是要建立明確的領導組織機構，制定相關的法規、政策，明確職責，規范居（村）委會的消防工作。三是要給予積極參與消防工作的人員一定的經費保障，建立工作長效機制。例如：云南省文山州廣南、西疇等縣按照鄉鎮5000（社區3000、行政村1000）元/年的標準落實消防工作經費，納入縣級財政預算建立保障機制。二是要充分發揮群眾的參與意識與能力，通過運用科學的管理方法與手段，義務消防組織作為一個非正式組織，要正確引導，發揮它的潛力和積極作用。

二是我國城鄉社區（農村）自治社會消防管理模式的運作。社區居委會（村民委員會）在政府職能部門的領導下，根據社區（農村）管理的特點與任務，社區（農村）消防組織可以設計成矩陣型組織結構，以居委會（村委會）主任為直接領導，建立義務消防組織，根據職能的不同，成立義務消防隊伍。

義務消防員是社區（農村）消防建設的一支重要力量，它們的招募、選拔、組織、培養將直接影響消防管理的績效。日本的消防體系中，地方自治是一大特色，它主要體現在對公民參加消防工作的組織上。在日本，公民參加消防土作實現了社會化的有機組合，這種組合的紐帶就是遍布城鄉的、由群眾組成的消防團。如山口縣(相當于我國的省)專職消防員有1400多人，而所屬的各市、盯、村，有消防團56個，下設分團523個，團員15000多人，為專職消防人員數量的十倍。這支龐大的群眾性消防組織，無疑在全社會的消防安全工作中發揮著巨大的作用。德國法律規定，身體健康、品行良好，有獻身精神的德國公民才可以申請成為志愿消防員。志愿消防員在社會上享有尊重。德國的志愿消防人員一般另有一份固定職業，平時在原單位就職，遇有報警憑借自配的無線傳呼機和交通工具，到達出事現場，執行任務，這支隊伍成為專業消防隊伍的重要補充力量。

鑒于國際、國內的相關經驗，認為，做好義務消防員的組織工作，必須解決好以下的問題:一是義務消防人員的組織領導。居委會（村委會）主任負責組織領導工作，當地公安消防部門負責業務指導、培訓。政府有關職能部門提供政策的保障和經費的支持。二是義務消防隊的執勤制度。因為義務消防員大都有自己的固定工作，平時不需在值班室值班，但可建立值班值勤安排表，當日負責值勤的人員如離開社區（村寨）太遠，需即時向管理人員匯報。三是義務消防員的激勵制度。可從外在和內在兩個方面進行激勵。外在方面就是考慮到消防員參加訓練、考核、滅火任務，在時間和人力上的付出，給予一定的經濟補貼。對于在執行任務中，因公受傷，甚至出現意外事故的，由民政部門按照勞動保險和傷亡撫恤辦理。內在方面就是社會上對于從事義務消防工作的人員給予一定的尊重和榮譽。四是義務消防員的招募條件。從事滅火任務的義務消防員要具備熱愛消防工作、身體健康，在社區（村寨）附近工作的條件。而且經過培訓后必須要取得至少三級消防戰斗員的證書。每年要接受不少于一定時間的專業培訓。從事檢查任務的義務消防員最好具備一定的專業技能和知識。五是義務消防組織文化的建設。消防事業是公益事業，事消防工作的人，必須要對這項工作極其熱愛。義務消防組織是介于正式組織與非正式組織之間的一個團隊，組織成員關系比較松散，接觸不密切，成員之間只有在有活動的時候才組織在一起。維系他們的必須靠一種極強的組織凝聚力。所以，通過組織文化的建立，可以給從事義務消防工作的人員一定的成就感和責任感。

4 結語

遵循火災發生和我國經濟發展的客觀規律，探討我國傳統消防管理存在的問題，吸收國外的先進經驗，運用管理科學的原理和方法，通過建立科學的消防管理社會化模式，以達到合理并有效地使用社會資源，減少火災發生及其造成的危害，為我國經濟發展提供更為安全保障的環境。這是撰寫本文的宗旨。

對于如何建立與我國實際國情相吻合，又能夠充分達到消防管理目標和效率的社會化消防管理模式，給出了以下觀點:

（1）社會消防管理應該是政府行為，單位、家庭、個人是自身的消防責任主體。社會消防管理創新的關鍵是把責任制落到實處。這就必須要運用管理科學的方法，通過一定的制度保障把責任制層層落實。

（2）社會的發展趨勢是政府的行政職能將逐漸弱化。“小政府、大社會”消防管理社會化發展的重點應該是通過模式的建立，使消防管理可以充分地運用社會資源。如建立城鄉社區（農村）消防自治管理、建立社會消防中介組織網絡、建立消防與保險業的良性互動機制等等。

（3）宣傳教育應該是我國社會消防管理的基礎。我國公民消防意識淡薄，消防部門人員整體素質不高，公民遵守法律觀念不強，這些都將是阻礙我國消防管理社會化的進程。

我國社會現在朝著小康社會的目標前進，社會消防管理模式的建立將會對我國社會發展起到非常積極的作用。經濟的發展，人民生活質量的提高，離不開一個健康安全的環境。社會消防管理的優化和創新發展，將對減少火災對人類生命和財產的危害，維護社會穩定和經濟發展起到積極的作用。我們已經清楚的看到，傳統的管理模式己經不適應社會發展，也不能有效地抑制火災的發生和對人民造成的危害。社會消防管理的創新改革將牽涉到許多方面，而新型消防管理社會化模式的建立還需要許多條件，需要社會有個遵紀守法的大環境，建立自治社會消防管理模式等等，還需要相應的法律條例加以規范管理等等。由于資料與水平的局限，本文在某些方面的設想也許在實際操作中還有許多的問題，我愿意在以后的時間里作進一步的探討研究，為我國盡快建立科學的社會消防管理模式而努力。