城市拆遷中的公共利益

摘 要：近些年來，城市房屋拆遷牽動了億萬中國城市居民的神經。各種暴力事件不斷，從自焚到活埋。拆遷是具備一定的合理性，但是強制拆遷絕對不能成為一種非法目的暴力機器。舊的拆遷條例在不斷遭受詬病的同時，國務院出臺了新的拆遷條例，其中對拆遷中的公共利益進行明確的界定，是一個進步。

關鍵詞：拆遷；公共利益

作者簡介：

王菁，女（1988—），四川成都人，四川大學2010級民商法碩士研究生。

[中圖分類號]：D913 [文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139(2011)-24-0407-02

一、拆遷的定義與原因

（一）拆遷的定義

一些學者將拆遷定義為：“因城市建設的需要，經有關部門審批，由拆遷人拆除被拆遷人現有城市房屋及其其他地上附屬物，并由拆遷人對被拆遷人進行補償安置的法律行為。”【1】 此處涉及公權力的介入問題。

在我國的城市房屋拆遷的過程中，拆遷一般要經歷兩種方式：民事拆遷和強制拆遷。所謂的民事拆遷指的就是拆遷人與被拆遷人等久房屋搬遷期限，搬遷過渡方式和過渡期限，補償方式和補償金額，安置住房面積和安置地點等事項訂立了拆遷補償安置協議。協議訂立后，被拆遷人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以申請仲裁，也可以向人民法院起訴。強制拆遷（也稱行政拆遷）指的是拆遷人就房屋拆遷，安置補償問題等不能達成協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決，當事人對裁決不服可以向人民法院起訴，如果拆遷人已對被拆遷人給予補償或者予以安置的，訴訟期間不停止拆遷的執行。

（二）為什么要進行拆遷

羅爾斯認為：“每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會公共利益之名也不能逾越。”但這并不意味著私有財產在任何情況下都是可以高于社會公共利益受到無限度的保障。雖然說私有權利是神圣不可侵犯的，但是為了必要的公共利益，可以對私有財產權進行限制和剝奪，以維持共同體的存在和發展。

既然否定財產權利的絕對不受侵犯的正當性，那么這就在現實中造成了沖突和矛盾。一方面，政府有權進行拆遷，可以通過一定合法方式征收公民的財產，而一方面私有財產權神圣不可侵犯，可遭到了侵犯。同時在現實操作中，公共利益之名的界定又不會是很確定的一個概念，如果界定稍有偏差，勢必造成政府權力的濫用。

（三）拆遷與私權

強制拆遷是嚴重侵犯公民私有財產權的一種行為。公權與私權是應該達到某種平衡的。但是近些年來，公權侵犯公民私有財產權的行為并不是偶然。就拿城市暴力拆遷為例，近年來因城市房屋拆遷而引發的社會矛盾日益嚴重，“暴力拆遷”已經成為影響社會和諧穩定的主要原因之一。”

關于私有財產權的保護，我國憲法和法律中有明確的規定。我國《憲法》第十三條：公民的合法的私有財產不受侵犯；國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權，《物權法》第六十六條：私人的合法財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占，哄搶和破壞。

私有財產權是人權的重要內容。因此在保護公民私有財產權的同時就實現了保護一部分人權，保護好人權的同時包含了保護私有財產權。法治與人權是憲政思想的重要內容，在西方國家十分重視和保障人權。而在中國，自古以來是輕賤權利重視權力的，這與幾千年來的封建思想一直占據主導地位有關。私權的發達，與社會的進步程度有很大關聯。中國歷代統治者追求一種“無訟”的境界，“中國人按不主張權利又不打官司的方式生活。”雖然說新中國成立以來取得了一定的法治成就引領我們進入到一個“走向權利的時代”，但是在當今中國人權意識仍然薄弱。這就需要增強保護人權意識。

二、拆遷與公共利益

拆遷事關民生，想必我們必須要弄清楚的一個問題就是城市房屋拆遷必須符合一個什么樣的要求。2001年《城市房屋拆遷管理條例》中對拆遷有明確的要求：城市房屋拆遷必須符合城市規劃，有利于城市就去改造和生態環境改善，保護文物古跡。

但是存在的一些問題是，一些地方沒有規劃，或者有規劃也形同虛設，“規劃跟著領導走”。正可謂“上有政策，下有對策”，一些地方政府不按規則辦事。政府的基本職能在于土地利用規劃和用途管制。說到拆遷的用途，在今天的中國很大一部分我們會想到土地飆漲的價值，房地產成為某些地區GDP增長突出點。由于法律法規對地方政府職能缺乏有效的規制，勢必造成權力運用的不恰當，甚至有些地方為了突出“政績”或者一己私利與房地產商媾和，表面上拿“公共利益”說事，“公共利益”幌子下更多的是利益。毫無疑問的是，為了公共利益而征收征用土地的主體只能是政府而非開發商，公共利益應該是為不特定的人提供服務的一種公共產品，因此再怎么說把房地產商建造商業樓盤說成是公共利益如此這樣的對私權赤裸裸的侵犯，勢必會造成嚴重的社會問題。

《憲法》和《物權法》中已經提到：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實現征收征用并給予補償。1998年修訂的《土地管理法》第2條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”可以看出，要實行拆遷必須是基于一個重要的前提，那就是公共利益！可對于什么是公共利益，之前，如何界定其范圍憲法和法律中都沒有明確的規定。其實早在1986年《土地管理法》中曾有過間接規定，其中的第21條將國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業的需要，統稱“國家建設的需要”。但是本條在1998年修訂《土地管理法》時被刪除。其他條例中關于“公共利益”的解釋，即作為拆遷的目的只規定“保障建設的順利進行”。

公共利益這個概念的內容具有不確定性與多面性，我國法學界學者對于是否應該對“公共利益”的界定也存在激烈的爭論。王利明教授堅持認為不應在包括《物權法》在內的法律中對“公共利益”的方位進行界定，其理由是：“公共利益的最大特點在于，它是一個與誠實信用、公序良俗概念相類似的框架性概念，具有高度的抽象性、概括性以及寬泛性，更重要的是它還是一個主觀性較強的概念，不同的人對之可有不同的理解。因此，應該由部門法針對具體情況作出具體規定或者在司法實踐中賦予法官一定的自由裁量權來認定更為科學。【2】梁慧星教授在其主持起草的《物權法草案》建議稿中對“公共利益”進行了概括：“所謂的公共利益 ，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及飲水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益。”【3】

三、公共利益的明確界定與實現

在暴力拆遷悲劇不斷發生后，舊的拆遷條例在不斷飽受詬病之后，國務院正式頒布了新的拆遷條例，就是《國有土地上房屋征收和補償條例》。2011 年1月21 日起正式實施的《國有土地上房屋征收和補償條例》對“公共利益”有了明確的界定，第八條以列舉的體例將“公共益處的需要”界定在：國防和交際的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等根本行動措施扶植的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、情況和資本呵護、防災減災、文物呵護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；由政府組織實施的保障性安居工程扶植的需要；由政府遵照城鄉規劃法有關劃定組織實施的對危房集中、根本行動措施落伍等地段進行舊城區改建的需要；法令、行政律例劃定的其他公共益處的需要。

雖然，這是一個明確的可操作性的規定，但是需要正確的執行來得到體現。

（一）政府在拆遷中的角色扮演。

美國憲政中的一項重要的原則就是“有限政府原則”， 所謂“有限政府”，無疑就是指所有的政府權力都是有限的——不僅是行政權力，而且更重要的是立法權力，因為它是法治國家所有權力的來源。【4】中國市場經濟脫胎于高度集中的計劃經濟體制，政府的權力擴張范圍很大，以致權力干預的范圍過于寬泛。這就要求我們的政府實行“廉潔政治”，真正把人民的利益放在首位。無論是從制定法律法規還是到行使行政權，都要嚴格依法辦事。

在強制拆遷中，政府是城市改造的主導者，地方政府常常自以為是的認為，強制拆遷盡管給一部分人造成了不便和損害，但最終有利于整個社會的公共利益。如果當事人各方嚴格按照公正的規則進行討價還價，而政府僅作為公正的裁判，對利益沖突做出不偏不倚的裁決，由此得到的結果，理所當然地增進了公共利益。所以，嚴格禁止地方政府假借“公共利益”之名實行強制拆遷。一個良性的政府不會是去奪民之利，甚至與民爭利，政府當有所為，有所不為。

（二）公民要為權利而斗爭。

權利若受侵犯，維權途徑就顯得尤為重要，要保證當事人可以通過行政復議或者行政訴訟的方式實現救濟。耶林在其著名的《為權利而斗爭》中說道：“每一項權利，無論是民眾的還是個人的，都是以堅持不懈準備自己去主張它為前提。”因此我們要保障公民的私權，必須給予公民為權利而去斗爭的程序，如果法律上規定的權利無人去加以實現，或者這種權利在被侵犯時受害人隱忍不發，那么權利終究變成一紙空文。如果確實是基于公共利益需要進行征收拆遷，且符合法定程序，給予了被拆遷人提供了足額補償，但被拆遷人仍不配合的，經過司法程序，才可以進行強制拆遷。

我國當前人地矛盾的突出，使得城市拆遷矛盾的解決是一個巨大而又棘手的工作。城市拆遷中涉及了公民安身立命的財產權，因此拆遷的進行必須有合法的規制。針對目前越來越多強拆悲劇的產生，我國廢除現有拆遷條例，制定新的拆遷條例是一個正確的選擇。同時，權利而斗爭的理念，在那些所謂“釘子戶”身上得到體現，被拆遷戶有如此強烈的人權意識，這是人權進步的表現，全社會如果都形成這種人權意識，恐怕沒有人敢肆意強拆了吧。

參考文獻:

[1] 趙紅梅，房地產法論，北京：中國政法大學出版社，1995，143頁。

[2] 王利明，我國民法典重大疑難問題之研究，北京，法律出版社，2006，412~420。

[3] 梁慧星，中國民法典草案建議稿附理由—物權編【M】 北京，法律出版社，2004. 5。

[4] 張千帆 憲法學導論，北京：法律出版社，2003.8，160頁。