淺談人民監(jiān)督員對(duì)公訴案件的監(jiān)督程序及其與刑訴程序的銜接

摘要：人民監(jiān)督員制度是高檢院為加強(qiáng)檢察改革，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴案件在一些環(huán)節(jié)上缺少監(jiān)督的情況，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)一段時(shí)間的論證而提出的一項(xiàng)不突破現(xiàn)有法律框架的重要的改革探索。鑒于人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)實(shí)重要性，就人民監(jiān)督員對(duì)公訴案件的監(jiān)督程序、監(jiān)督程序存在的問(wèn)題、對(duì)策及其與刑訴程序的銜接問(wèn)題談?wù)勛约旱囊恍\顯的看法，以期能拋磚引玉。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員 公訴案件 監(jiān)督程序 刑訴程序

一、人民監(jiān)督員對(duì)公訴案件的監(jiān)督程序

（一）監(jiān)督范圍

根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》的規(guī)定，人民監(jiān)督員對(duì)公訴案件的監(jiān)督范圍分為以下三種情形：

1、應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的情形。人民監(jiān)督員對(duì)人民檢察院公訴部門辦理直接受理偵查案件擬不起訴的工作實(shí)施監(jiān)督。

2、有權(quán)監(jiān)督的情形。人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院辦理直接受理偵查案件具有超期羈押或辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法情形的，有權(quán)提出糾正意見。

3、應(yīng)邀監(jiān)督的情形。人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀參加人民檢察院直接受理偵查案件的其他執(zhí)法檢查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)有違法情況的，可以提出建議和意見；可以接受人民群眾對(duì)檢察人員的投訴，轉(zhuǎn)交檢舉、控告。

（二）監(jiān)督程序

人民監(jiān)督員對(duì)公訴案件的監(jiān)督主要的是對(duì)擬不起訴情形的監(jiān)督。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》規(guī)定，人民監(jiān)督員對(duì)此類情形的監(jiān)督程序簡(jiǎn)述如下：

1、監(jiān)督程序的啟動(dòng)。監(jiān)督程序由公訴部門在法定辦案期限屆滿前十日外向人民監(jiān)督員辦公室提出。提請(qǐng)監(jiān)督時(shí)，公訴部門需移送書面意見及相關(guān)材料。

2、監(jiān)督的程序性準(zhǔn)備。人民監(jiān)督員辦公室收到有關(guān)案件材料后，應(yīng)及時(shí)確定人數(shù)為單數(shù)的人民監(jiān)督員人選，并由確定的人民監(jiān)督員推舉其中一人主持監(jiān)督。同時(shí)，查看確定的人民監(jiān)督員有否存在應(yīng)當(dāng)回避的情形，并予以處理。

3、監(jiān)督的方式和步驟。召開案件監(jiān)督會(huì)議，由案件承辦人向人民監(jiān)督員全面、客觀介紹案情、出示主要證據(jù)，并說(shuō)明與案件相關(guān)的法律適用情況。人民監(jiān)督員可以向案件承辦人提出問(wèn)題，對(duì)重大復(fù)雜案件，必要時(shí)可以聽取案件承辦人訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人、聽取有關(guān)人員陳述或者聽取本案律師的意見。

4、監(jiān)督意見的執(zhí)行。檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)對(duì)人民監(jiān)督員的表決意見和公訴部門的意見進(jìn)行審查。檢察長(zhǎng)審查后同意人民監(jiān)督員表決意見的，公訴部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行；不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。檢察委員會(huì)的決定與人民監(jiān)督員意見不一致，參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對(duì)檢察委員會(huì)的決定有異議的，可以要求上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)核。

二、人民監(jiān)督員對(duì)公訴案件的監(jiān)督程序存在的問(wèn)題及對(duì)策

（一）規(guī)定公訴部門對(duì)應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)督而不移送監(jiān)督案件的保障機(jī)制

根據(jù)高檢院的規(guī)定，對(duì)公訴部門提出不起訴意見的，公訴部門應(yīng)當(dāng)將意見和有關(guān)材料移送人民監(jiān)督員辦公室，接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。但是，對(duì)公訴部門不移送上述意見和材料該如何處理及應(yīng)承擔(dān)何種法律后果卻沒有規(guī)定，缺乏保障機(jī)制。筆者認(rèn)為，如果公訴部門不移送上述意見和材料時(shí)，人民監(jiān)督員辦公室成員或人民監(jiān)督員均有權(quán)建議檢察院紀(jì)檢監(jiān)察部門責(zé)令這些部門移送，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處分。

（二）明確國(guó)家秘密的范圍

根據(jù)高檢院的規(guī)定，對(duì)涉及國(guó)家秘密的案件不使用人民監(jiān)督員制度。但高檢院并沒有規(guī)定國(guó)家秘密的范圍，這樣容易為公訴部門拒絕人民監(jiān)督員的監(jiān)督開一道無(wú)法衡量的口子，導(dǎo)致有的案件應(yīng)當(dāng)公開的沒有公開，秘而不宣；應(yīng)當(dāng)向全社會(huì)公開的，只在內(nèi)部公開，搞內(nèi)部掌握；應(yīng)當(dāng)全部公開的只公開一半，猶抱琵琶半遮面。鑒此情況，筆者認(rèn)為有必要按照高檢院及國(guó)家保密局下發(fā)的《檢察工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》的要求進(jìn)一步明確國(guó)家秘密的范圍，從而保證人民監(jiān)督員的真正實(shí)施。

（三）完善“有權(quán)監(jiān)督情形”的發(fā)現(xiàn)機(jī)制

人民監(jiān)督員制度（試行）第十一條列出了對(duì)“超期羈押或辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法情形”的監(jiān)督，但只規(guī)定了監(jiān)督的范圍及形式，并沒有恰當(dāng)?shù)拇胧┯枰员Ｕ希狈Σ僮餍浴?duì)于第十一條所列的“超期羈押或辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法情形”，人民監(jiān)督員制度缺乏完備的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。鑒此，筆者認(rèn)為：對(duì)于所有犯罪嫌疑人在押的公訴案件進(jìn)行定期人民監(jiān)督員報(bào)告制，讓人民監(jiān)督員知曉案件何時(shí)移送審查起訴、何時(shí)羈押到期情況，以利于監(jiān)督。

（四）規(guī)定人民監(jiān)督員的責(zé)任制度

高檢院現(xiàn)有的規(guī)定并沒有人民監(jiān)督員責(zé)任制度的內(nèi)容，這有違“權(quán)義一致”的法理原則，且不利于司法的客觀、公平、公正。筆者認(rèn)為：有必要對(duì)人民監(jiān)督員的責(zé)任制度進(jìn)行規(guī)定，要求每一位人民監(jiān)督員在監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦理的案件中都要堅(jiān)持對(duì)犯罪嫌疑人、被告人、案件當(dāng)事人及社會(huì)負(fù)責(zé)的精神，確保監(jiān)督程序和內(nèi)容的客觀、公平、公正。對(duì)人民監(jiān)督員濫用職權(quán)、徇私枉法等違法違紀(jì)行為應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的處罰機(jī)制。

（五）明確人民監(jiān)督員的保密義務(wù)

我國(guó)現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度并沒有規(guī)定人民監(jiān)督員的保密義務(wù)，這樣不利于刑事訴訟程序的順利進(jìn)行。筆者認(rèn)為：人民監(jiān)督員在監(jiān)督案件過(guò)程中所商議的內(nèi)容必須絕對(duì)保密，人們監(jiān)督員務(wù)必小心，切勿與本案人民監(jiān)督員以外的任何人員談?wù)摪讣员苊鈬?guó)家秘密、檢察秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私外泄。在監(jiān)督具體個(gè)案過(guò)程中，人民監(jiān)督員不得把監(jiān)督過(guò)程中提出的任何問(wèn)題與其家人、朋友或人民監(jiān)督員以外的人員商討。即使與其他人民監(jiān)督員討論，也應(yīng)只在工作時(shí)間之內(nèi)進(jìn)行。

（六）明確人民監(jiān)督員的監(jiān)督規(guī)則，保障監(jiān)督案件最終決定的準(zhǔn)確性。

筆者認(rèn)為應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定：人們監(jiān)督員在檢察人員介紹完案情并查看過(guò)證據(jù)以后，承辦案件的檢察官和檢察院記錄人員應(yīng)退席，由人民監(jiān)督員對(duì)案件進(jìn)行評(píng)議，在評(píng)議期間各人民監(jiān)督員除了可以互相對(duì)話外，不得與外界任何人員交換意見。人民監(jiān)督員在做出決定時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)以外關(guān)于案件的所見所聞，都必須完全置之不理，而應(yīng)只考慮在檢察機(jī)關(guān)聆聽到的介紹和查看到的證據(jù)。檢察人員除向人民監(jiān)督員提供案情、證據(jù)、相關(guān)法律以及部門意見外，不得對(duì)案件作過(guò)分闡述，避免對(duì)人民監(jiān)督員產(chǎn)生誘導(dǎo)性影響，所有人民監(jiān)督員的評(píng)議工作都是由人民監(jiān)督員獨(dú)立自行完成，檢察機(jī)關(guān)工作人員不得參與其中。

三、人民監(jiān)督制度與刑事訴訟程序的銜接問(wèn)題

（一）監(jiān)督期限與刑事訴訟期限的銜接問(wèn)題

《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對(duì)犯罪嫌疑（被告）人的審查起訴期限做了明確的規(guī)定，因而檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件擬作不起訴決定受到一定的期限限制。一般而言，檢察機(jī)關(guān)提出不起訴的，都需經(jīng)過(guò)事先審查才能提出意見，審查花費(fèi)了一定的期限，訴訟期限均已所剩無(wú)幾。而高檢院規(guī)定案件監(jiān)督時(shí)限一般為7日，重大復(fù)雜的可延長(zhǎng)1個(gè)月，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)不采納監(jiān)督意見的人民監(jiān)督員還可申請(qǐng)上級(jí)院復(fù)核，但對(duì)復(fù)核期限未做出規(guī)定。因此，雖然對(duì)被羈押的犯罪嫌疑人可以變更強(qiáng)制措施或撤銷強(qiáng)制措施，但如果要保證人們監(jiān)督員的監(jiān)督期限，很多案件會(huì)產(chǎn)生超過(guò)審查起訴期限的情況；如果要嚴(yán)格執(zhí)行《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，則又會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督期限不足的問(wèn)題。對(duì)此，筆者認(rèn)為：要合理解決兩種期限之間的沖突問(wèn)題，是否可以引進(jìn)重大、復(fù)雜案件人民監(jiān)督員提前介入制度，以期適當(dāng)縮短監(jiān)督期限。

（二）人民監(jiān)督員回避程序與刑事訴訟中告知義務(wù)的銜接問(wèn)題

根據(jù)高檢院的規(guī)定，當(dāng)人民監(jiān)督員具有規(guī)定的四種回避情形時(shí)，當(dāng)事人及其法定代理人有權(quán)要求他們回避，但規(guī)定對(duì)如何落實(shí)回避制度卻只字未提，此種缺陷會(huì)造成案件當(dāng)事人及其法定代理人因不能得知參與監(jiān)督的人民監(jiān)督員的名單，而喪失申請(qǐng)回避的權(quán)利的情形。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將人民監(jiān)督員的回避問(wèn)題與刑事訴訟中的告知義務(wù)相銜接，即要求檢察機(jī)關(guān)在案件監(jiān)督小組成員確定后，應(yīng)在當(dāng)日內(nèi)以書面形式告知當(dāng)事人或其法定代理人。當(dāng)事人可以口頭或書面的形式向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)回避。此外，筆者認(rèn)為，應(yīng)擴(kuò)大被告知對(duì)象的范圍，以確實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。因?yàn)槿绻?dāng)事人在押，而又沒有法定代理人時(shí)，當(dāng)事人則無(wú)法了解參與監(jiān)督的人民監(jiān)督員是否具有回避情形，從而影響當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（三）對(duì)因無(wú)逮捕必要而提出不服逮捕決定的監(jiān)督與申請(qǐng)取保候?qū)彽雀淖儚?qiáng)制措施的訴訟程序的銜接問(wèn)題

案件批準(zhǔn)逮捕后，有的犯罪嫌疑人一方面提出不服逮捕決定，一方面申請(qǐng)取保候?qū)彙Ｉ暾?qǐng)取保候?qū)徥欠缸锵右扇说囊豁?xiàng)法定權(quán)利，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第40條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)提出取保候?qū)彽谋仨氃谄呷沾饛?fù)，但高檢院的規(guī)定又將不服逮捕決定的案件列為應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的案件，因此可能會(huì)產(chǎn)生是提交人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督還是由公訴部門審查是否同意取保候?qū)彽拿堋?duì)此，筆者認(rèn)為：出現(xiàn)此種情形時(shí)，應(yīng)首先由公訴部門進(jìn)行審查，如果犯罪嫌疑人確實(shí)符合取保候?qū)彈l件的，應(yīng)予以取保候?qū)彛瑫r(shí)不予啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，因?yàn)榇藭r(shí)啟動(dòng)監(jiān)督程序已無(wú)實(shí)際意義。如果犯罪嫌疑人不符合取保候?qū)彈l件，則不予以期保候?qū)彛瑫r(shí)提交人民監(jiān)督員對(duì)案件進(jìn)行監(jiān)督。