轉型期社會救助立法中的國家責任研究

中圖分類號：DF01 文獻標識碼：A文章編號：1008-925X(2011)12-0017-01

摘要：現代社會救助立法理念和具體制度的設計在救助責任上應當強調國家義務和責任的同時將社會慈善事業也納入社會救助體系，使其成為政府主導的社會救助政策的補充。社會救助作為社會保障制度的重要組成部分之一，有著悠久的歷史，它對于解決陷入生存危機的貧困人口和弱勢群體的基本生活不可或缺，同時對社會和諧以及經濟的快速平穩增長也至關重要。

關鍵詞：社會救助法 國家責任 立法研究

1 當代社會救助立法中的重要主體

鄭功成認為：“社會救助是一種政府或社會行為”， 眾所周知，對于遭遇生活風險而陷入貧困的弱勢群體的救助是政府的職責和義務，具體表現為政府依據相應的立法規范，通過實施社會救助政策為社會弱勢群體提供最低的生活保障。實踐當中，政府具有直接的財政職權，主要通過財政轉移支付和統一的財政保障方式協調收入分配，克服現實分配不均情形，實現社會公平的目標。政府對于管理、實施和監管社會救助具體工作富有職責。順利和妥善的開展社會救助工作離不開政府和社會力量兩者之間的緊密結合。社會救助作為一種社會行為可謂是歷史悠久，在古代社會時人們通過地緣組織會館和公所等為流寓客籍的工商仕宦提供善舉，對一些貧困和在外遭遇挫折群體提供了援助。晚清時期，每當遇到災情發生，鄉紳興辦的義賑此起彼伏。如1876年，淮安、徐州饑，上海紳商李金鏞首倡義舉，與浙紳胡光鏞等籌集十余萬金，前往災區散放。 社會團體等非營利性組織 主要是通過個人或企業自發性的募捐和其他慈善性的活動的方式來實現。

目前我國的社會救助事務以政府為主導，國家的責任在于提供社會救助，保障公民的基本生存權。在當今世界上，無論是福利性國家，還是市場取向的國家，通常把社會救助看做是政府行為，其責任和義務通常以立法方式是加以確認。而我國至今未出臺全國性的社會救助法，雖然中央政府和地方政府制定了部分行政法規和地方性規章，但呈現暫時性、不穩定的狀態，這將嚴重阻礙我國社會救助事業的良性發展。另一方面，由于資金主要來源于政府的財政支持，呈現來源單一的特點，這不僅加大了政府的財政負擔，同時也排斥了社會救助工作中非營利組織的生存空間，這種模式對于社會救助事業的發展是極其不利的。盡管社會救助主體非營利組織在運營和操作上存在違規現象，如郭美美事件成為對紅十字會的信任危機的導火索，輿論呈現一邊倒趨勢，但是這并不能否認非營利組織對社會救助事業巨大推動作用。社會救助事業的發展離不開政府和社會，要想讓社會救助事業更加健康的發展，就必須正確處理好政府和社會中的非營利組織之間的關系。

余少祥在《弱者的權利-社會弱勢群體保護的法理研究》一書中指出：“從現代政治學觀點看，社會弱勢群體保護已成為國家義不容辭的責任，也是衡量國家和社會正義程度與人權狀況的重要指標”。 與傳統社會救助相比較現代社會救助不再是國家或政府的一種恩賜和施舍，而是公民享有的生存權的具體體現。對于遭遇不幸而面臨生存危機的弱勢群體，作為社會的一員，國家有義務為其提供基本的生活保障。目前公布的社會救助法的征求意見稿規定的各項社會救助制度的具體措施當中缺乏對弱勢群體的人文關懷，以及對生命的尊重和真切的關心。因此，為滿足弱勢群體及其家庭成員的基本生活需要而提供的最低生活保障的社會救助政策，更應該以消除弱勢群體的“相對剝離感”、和社會不公平感為導向，維護社會穩定、消除社會動蕩和保障公民基本的生存權利。

2 轉型時期社會救助立法中的國家責任

30年的改革開放帶來了經濟實力的大幅提升使得中國的貧困人口大大減少，政府加大對社會救助事業的財政資金投入力度，使得社會救助事業取得了令人矚目的成績。但是面對經濟結構的急劇變化和企業改革以及“三農問題”所帶來的城市下崗和失業人數急劇增多，農村貧困人口擺脫貧困難度加大等一系列社會問題，改革本身就是一個有得有失、利弊共生的過程，它通過合理代價來換取發展，又通過合理補償和限制代價來實現全社會權益和價值最大化，按照正義原理，改革的成本和代價應該全社會共同承擔，特別是根據利益群體在改革中獲益多少來承擔，不幸的是，在實際生活中，受益較小的弱勢群體反而承擔了更多的改革成本和代價。 

政府是行使公共權力的主體機構，實施和保障社會救助是政府是一種責任，其目的是為了實現“公共福利”。 社會救助工作的開展離不開國家責任和社會力量的兩者緊密合作，社會救助立法工作當中應當堅持國家和社會責任并重的理念，明確政府的主導地位，基于政府的公共職能，決定了政府在社會救助中的底線責任或根本性責任。政府作為推動社會良性運行與協調發展的當然責任主體，以及服務社會和維護社會秩序穩定向弱勢群體提供救助、保證其的基本生活。

民間社會組織或個人的救助等非營利組織和個人的社會救助，其向社會提供一定的福利產品，是一種倫理責任或道德責任，也是一種道德境界和追求。非營利性組織與政府在社會救助體系當中彼此是合作、平等與相互制衡的關系。政府在社會救助工作中存在一定的功能缺陷，如：公共物品具有非競爭性、非排他性和非營利性的特點，救助過程中存在著公共物品供給失衡的情況，非營利性組織可以彌補政府在社會需要方面的不足情形。改革開放以來，非營利性組織基于對社會服務和奉獻的理念取得了較大發展，然而就在非營利性組織發展前景廣闊的表象下，出現了一系列的丑聞，對非營利性組織產生了極壞的影響。2011年6月報道中國紅十字會商業總經理郭美美炫富事件，導致紅十字會的信任危機。事件的曝光對非營利性組織和公眾都造成了極大地打擊，但同時也為非營利性組織的運營和發展提供了一個新的契機，實現管理的公開透明，建立綜合的監督管理機制。

參考文獻

[1] 鄭功成.《社會保障學》，中國勞動社會保障出版社，2006年1月版

[2] 余少祥.《弱者的權利-社會弱勢群體保護的法理研究》，2008年2月版

[3] 洛克.《政府論》，北京商務印書館1964年版