從“分權制企業”到多中心自主治理制度

摘 要：“分權制企業”由埃莉諾·奧斯特羅姆教授在其著作《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》中提出，是此書核心——“描述強有力的公共池塘資源制度特征的八項設計原則”之一。本文在對此書內容做系統概述的基礎上，著重就“分權制企業”闡述個人想法，然后由“分權制企業”引申到多中心自主治理制度，認為這一制度無論在理論上還是實踐上都有利于解決社會問題的。

關鍵詞：公共事物的治理之道；分權制企業；多中心自主治理制度

中圖分類號：F423.2 文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2011.12.13 文章編號：1672-3309（2011）12-25-03

《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》是諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆教授的經典之作。在此書中奧斯特羅姆從第三域視角，采用制度分析和經驗研究的方法，以個案研究作為實證基礎，探討了政府與市場之外“另一只看不見的手”——自主治理公共資源的可能性。下面筆者順著奧斯特羅姆的思路對全書內容作整體概述。

針對“如何對由許多人共用的自然資源實行最佳治理”問題，傳統政策制定者依據三種富有影響的模型，即加勒特·哈丁的“公地悲劇”、囚犯困境博弈和曼瑟爾·奧爾森的“集體行動邏輯”，認為應當實行集權式的政府規制或者完全的私有化，除此之外別無選擇。奧斯特羅姆認為這些模式本身存在著約束條件固定不變、沒有考慮實際動態場景的變化等缺陷，因此，政策制定者對模型的隱喻性使用勢必會得出悲觀和冷酷的結論。接著奧斯特羅姆從博弈論角度反駁了以利維坦和私有化為“唯一”解決方案的觀點，創造性地提出了理論上的替代解決方案：自籌資金的合約實施博弈，由私人代理人作為執行者。事實上現實世界已經存在很多經驗性的替代解決方案，比如土耳其阿蘭亞的近海漁場所實施的那種自主治理的制度安排。理論模型與復雜現實之間的巨大差異，要求政策方案制定者在政府與市場之外探尋第三種解決方案，并發展由經驗支持的自主組織和自主治理的集體行動理論。

在闡述分析框架之前，奧斯特羅姆首先界定了作為她研究對象的公共池塘資源和資源單位，以及在復雜而不確定情況中影響理性占用者個人策略選擇的四個變量：預期收益、預期成本、內在規范和貼現率。然后她考察了在公共池塘資源環境中相互依存的人們所面臨的一般問題，即如何通過組織避免獨立行動的不利后果或者通過協調策略獲得較高收益。根據企業理論和國家理論，這個一般問題是由外部代理人解決的，但是這兩個理論沒有辦法解決一群集體行動的委托人所面臨的新制度供給、可信承諾和相互監督問題。為了解決這些集體行動問題，奧斯特羅姆認為應該進行多層次分析，包括技術變遷分析和制度變遷分析。

接下來奧斯特羅姆引用實證研究，用三章的篇幅探討了有關自主組織和自主治理公共池塘資源成功與不成功的經驗性案例。第一類案例涉及瑞士（托拜爾）、日本（平野莊、中生莊和良本家莊）的高山草場和森林的社群保有權，以及西班牙（巴倫西亞、木爾西亞和澳瑞輝拉、阿里坎特）的韋爾塔灌溉制度和菲律賓桑赫拉的灌溉社群，通過對這些案例的探討，奧斯特羅姆詳細闡述了可信承諾問題和相互監督問題的解決，并由此歸納出描述強有力的公共池塘資源制度特征的八項設計原則，即清晰界定邊界、使占用者和供應規則與當地條件保持一致、集體選擇的制度安排、監督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權的最低限度的認可和分權制企業。

但是由于第一類案例沒有涉及制度供給問題，因此為了闡釋新制度的供給，奧斯特羅姆引入了第二類案例。她考察了大洛杉磯地區南部三個地下水流域（雷蒙德流域、西部流域和中部流域），通過對這些地區的水權博弈、訴訟博弈、企業家博弈和多種的公共企業博弈的詳細分析，奧斯特羅姆認為，為理解這些地下水流域漸進、連續和自主轉化的制度變遷的過程，制度分析家應把制度供給和制度變革統一在同一個分析框架中，把憲法選擇和集體選擇統一起來思考問題。

在完成了對一系列成功案例的考察后，奧斯特羅姆又從反面考察了一些失敗的案例，從反面總結公共池塘資源治理失敗的制度原因。其中若干制度完全失敗的案例包括土耳其勃德拉姆和伊茲米爾灣近海漁場、加利福尼亞圣貝納丁諾縣的地下水流域、斯里蘭卡馬維爾漁場以及斯里蘭卡的內地灌溉系統，這些公共池塘資源的占用者難以建立一套限制進入和限制使用的有效規則。制度脆弱的案例以加拿大的新斯科舍和紐芬蘭的近海漁場為代表，這兩個地方的公共池塘資源系統沒有得到全國政府認可。之后奧斯特羅姆以簡潔直觀的圖表形式呈現了她所涉獵的案例與她概括的八項設計原則的契合狀況，并分別給出了制度績效評價，發現在這些失敗的案例中，沒有一個公共池塘資源滿足八項設計原則中的三個以上。

在全書的最后一章，奧斯特羅姆從實證研究轉入理論研究。她首先探討了制度選擇的分析框架，認為影響個體策略選擇的主要內部變量包括預期收益、預期成本、內在規范和貼現率，人們的決策取決于預期收益與預期成本的比較，而這兩者有時受內在規范和貼現率的影響。奧斯特羅姆列出了九個影響收益評價的環境變量、七個影響轉換成本評價環境變量、六個影響監督和實施成本評價的環境變量以及共有規范和其他機會的評估也會通過影響當事人的貼現率和內在規范從而影響制度的收益和成本評價。在以上分析的基礎上，奧斯特羅姆進一步分析了制度變遷的過程，之后對制度變遷進行了預測，認為即使制度變遷的收益超過成本，由于規避責任、搭便車、機會主義的存在，人們也未必采納新制度。在這個問題上，促進型的外部政治環境可以起到積極的作用。

在探討了一些自主組織和自主治理公共池塘資源成功的經驗性案例之后，奧斯特羅姆從這些案例的共同點出發，將描述強有力的公共池塘資源制度特征的設計原則高度概括為八項，并指出最后一項“分權制企業”對于更復雜、持續時間更長的公共池塘資源制度不可或缺。在以下部分筆者針對奧斯特羅姆所謂 “分權制企業”談談自己的一點看法。

在分析“分權制企業”前，首先必須對分權制有清楚的認識。分權制最初應用于國家政治結構，它是指下級機關在自己管轄的權限內，能獨立自主地決定問題，而上級組織不加干涉的領導體制；上級行政機關或行政首長給予下級充分的自主權，下級可以獨立進行決策和管理。與科層等級制不同，分權制體系內部不存在命令服從關系，所以其體系內部多層級的治理結構，并不意味著自主性的消失，它反而可以使下級因地制宜貫徹上級指示，充分發揮自己的智慧和才干，從實際情況出發，依據不同的特點去處理問題，充分發揮本地的長處和優勢。

分權制發展到后來逐步應用于企業管理，很多現代西方企業特別是大企業普遍采用這種組織結構形式。對企業來講，分權制的組織結構可以分為兩種，一是職能分權制（直線職能制），二是聯邦分權制（事業部制）。職能分權制是從企業內部的職能著手，根據職能的不同分成不同的部門和層級，其本質是集權的，而且等級森嚴。它采用的是金字塔式的結構，所以隨著企業的發展，層級會越來越多，最終官僚特點的大企業病就會暴露出來，制約企業的發展。而聯邦分權制則是從企業的外部審視企業，根據企業的目標和要求將企業分成若干個相對獨立的事業部，各事業部的負責人對本事業部承擔主要的責任。聯邦分權制是真正的以人為本，它從人的本性出發，最大的發揮人的潛能，所以更加有利于企業的發展壯大。

依據從企業角度對分權制的劃分，筆者認為奧斯特羅姆所說的“分權制企業”比較接近聯邦分權制，二者有著共同的要義。以奧斯特羅姆列舉的菲律賓灌溉社群為例，一個范圍內灌溉社群的人們以土地共享合約建立起桑赫拉，然后幾個大的桑赫拉再組成桑赫拉聯盟或者桑赫拉聯合會。即便組成桑赫拉聯盟，每一個桑赫拉卻都是互相獨立的組織，灌溉社群的灌溉者具有中心作用：他們自己決定自己的規則，選擇自己的官員（包括桑赫拉的“能人”——執行官、桑赫拉的秘書、司庫和廚師，大一點的桑赫拉還要選領班和隊的領導），保衛自己的制度，維護自己的渠道。也就是說在這些具有兩個明顯層級的灌溉系統聯盟中，真正的自主治理主體是桑赫拉內部的成員——灌溉者，聯盟只是領導者。這與聯邦分權制將經營自主權下放到各事業部不謀而合。

奧斯特羅姆認為“分權制企業”原則適用于大而復雜的場景，但對這一原則的重要性著墨不多，筆者認為對于規模更大、更復雜、持續時間更長的公共池塘資源制度來說，此原則起著至關重要的作用，它影響和制約著其它至少四個原則的實施。

首先，“分權制企業”原則的實施有利于外部政府對組織權的最低限度的認可（原則七）。大量的實證研究證明，一個具有延續性的多層次的分權制企業由于其結構的復雜性、涉及成員的廣泛性以及影響程度的深遠性，往往被層層納入當地的、地區的和國家的整個治理體系中，在這種情況下影響外部政府對組織權最低限度認可的阻礙力量會大大降低。其次，“分權制企業”原則有利于沖突解決機制的實施（原則六）。實施分權制的公共池塘資源制度，其自主治理的主體是制度的最小組成單位——占用者，當出現矛盾沖突時，一般由占用者自己選出的領導人按照本層級的規則予以解決，解決的載體是各種正式的和非正式的地方公共論壇。這種地方公共論壇是信息交流最低廉也最實用的途徑，沖突的解決者可以在沖突發生時在最短的時間內充分了解沖突產生的原因、沖突的癥結所在等信息，從而因時制宜、因時制宜公正而有效地解決沖突。顯然這種有效的沖突解決機制是以自主權掌握在占用者手中為基礎的。第三，“分權制企業”原則影響分級制裁（原則五）的實施。在這一點上分權制發揮作用的路徑與上一點基本相同，在此不再贅述。第四，“分權制企業”原則為“使占用者和供應規則與當地條件保持一致”（原則二）提供保障。分權制與集權制最大的區別就在于賦予體系各層級獨立自主、從實際情況出發去解決問題的權力，這樣就能夠保證占用的時間、地點、技術和資源單位數量的占用規則與當地條件、所需勞動、物資和資金的供應規則相一致，從而保證公共資源持續發展，不會被過度開發以及避免占用者之間在開發、利用資源時所可能發生的沖突。

從更一般和更廣泛的意義上來講，筆者認為分權制企業代表可以引申為一種多中心自主治理制度，也就是：在對地方公共資源的治理中，有多個權力中心同時進行；集體行動盡可能在較低的治理層次上得到解決，更高的治理層次主要承擔輔助性功能。井敏在《多中心自主治理：解決“公地悲劇”的制度選擇》（學習時報，2006）中指出，多中心自主治理制度雖然存在著多個權力中心，包括中央政府、地方政府以及不同層級的自治組織，但在這些權力中心中，中央政府最主要的作用是為地方政府賦予自治權，而地方政府最重要的作用則是為組織的自主治理賦予權威，并為自主治理的實現提供一個外部環境，直接的治理主體還是組織自身。由于組織間成員有著廣泛的、經常性的直接接觸，他們之間的相互了解更為真實，而相互了解所需要的信息的收集成本也是最低的；同時，由于組織成員之間以及組織成員與公共資源之間利益的高度相關性，他們比任何外部的權力中心更關心資源的良性發展和存續問題，也更知曉如何對公共資源進行治理才能保證這種良性發展和存續的實現。所以，相較于單中心的中央集權制度和徹底的私有化制度而言，這種多中心的自主制度將是解決“公地困境”的更好選擇。

既然多中心自主治理制度，理論上可以成為解決公地悲劇比較好的選擇，而且也確實在治理小規模的公共池塘資源方面展現了其獨特的優勢，那么我們不禁要問，有沒有可能將這種制度應用于解決涉及范圍更廣的社會問題，從而更好的造福人類？在這個問題上，奧斯特羅姆給中國提供了解決現實復雜問題的豐富經驗，比如她認為針對中國日益嚴重的食品安全問題，要改變食品安全監控原有的、高度集中化的、“自上而下”的體系，用不同的方法來打破對食品安全治理的壟斷，讓食品安全的相關信息能夠對各界開放。具體的可以在全國各地建立一個食品安全監管行業組織，組織內部成員可以包括科學家、生產蔬菜或者肉類、牛奶的農民自己，或者其他的對這一問題比較關注的普通公民，由他們來共同探討關于這個問題的解決方案，比如通過發表一些新聞信件或者專業的科學文章，來探討食品安全問題的根源，搞清楚到底是什么導致了食品安全問題，彌補這方面知識的缺乏；弄清楚在此之前有無收受賄賂，或者說尋租牟利的需求。通過這種分散的模式、這種“多中心”的治理，讓對食品安全感興趣的人們來進行這方面研究，可能會有效地解決食品安全問題。

事實上多中心自主治理制度已經成功應用于解決社會問題，浙江省杭州市的“社會復合主體”就是很好的例子。全球化和市場化的發展，使得傳統的行政管理無法應對日趨復雜的社會事務，政府也并非萬能，在這種背景之下杭州市積極探討新的公共管理理念，提出了“社會復合主體”的新發展思路，它是由黨政界、知識界、行業界、媒體界等不同身份的人員共同參與而形成的多層架構、網狀聯接、功能融合、優勢互補的新型主體。杭州的做法體現了從政府的單一治理到多個主體的協作治理和共同治理轉變，也將多中心治理真正用于解決社會問題。現在，杭州社會復合主體創新更多用于解決較為復雜的社會性項目和社會性事業，例如西湖保護工程、城市街道規劃和保護工程，以及特色性行業和知識創業等方面，例如絲綢和女裝行業以及動漫產業等，取得了不錯成效。

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參考文獻：

[1] 埃莉諾·奧斯特羅姆. 公共事物的治理之道：集體行動制度的演進[M]. 上海: 三聯書店，2000.

[2] 白龍．城市管理呼喚“多中心治理”[N]．人民日報，2011-3-17．

[3] 井敏. 多中心自主治理：解決“公地悲劇”的制度選擇[J]. 學習時報， 2006.

[4] 劉彥，吳凡. 諾獎得主：多中心治理或可有效解決食品安全問題[J]. 中國新聞周刊， 2011.