農地制度與農地生產效率

摘 要：土地問題是“三農”問題最基本的問題，土地制度是中國農村最基本的制度。在現行的土地產權制度下，農村土地不能自由流轉，這不僅制約了農業生產率的提高，而且影響農民收入的增加與農村經濟發展。本文運用制度經濟學理論分析改革現行農村土地產權制度的必要性，研究允許農村土地自由流轉的可行性，并在此基礎上提出建立和完善土地流轉機制以促進農村土地流轉。

關鍵詞：農村土地；制度變遷；土地流轉

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2011.12.23 文章編號：1672-3309（2011）12-46-03

土地問題是“三農”問題最基本的問題，土地制度是中國農村最基本的制度。近年來，“三農”問題一直是黨和政府工作的重心。 “三農”問題解決的關鍵是解決農村土地問題。自上世紀70年代末80年代初以來，我國的農村土地產權制度的改革極大地促進了農業的發展、提高了農民的收入。但是隨著經濟的發展、土地價值的提升、生產資料相對價格的變化，現行的土地產權制度也需要進一步改革和完善。

一、現行農村土地產權制度對土地流轉的限制

我國憲法修正案第二條規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地使用權可以依照法律的規定轉讓。”《土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。”《民法通則》第八十條規定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓。”《農村土地承包法》第四條規定：“承包地不得買賣。”第三十七條規定：“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。”同時，在現行的土地制度下，每戶農民擁有的土地面積不是很大，轉包、出租或者轉讓又受到承包期限的限制，使得承包土地轉包、出租與轉讓的成本太大，給農民帶來的收益較小，價值不大。因此，在農村并沒有很大的土地轉包、出租與轉讓市場需求，也就不可能形成專業的農地評估機構、土地融資、保險服務機構等中介組織，這反過來又使得農村承包土地難以有效的流轉。

農地不能自由流轉一是影響了農地的規模化經營，不能實現土地資源的有效配置，不能實現勞動、資金、技術與土地的自由結合，不利于提高農業生產率。二是制約了農民獲取經濟發展所帶來的土地增值收益，減少了農民的收入來源，使得農民不能獲取本該屬于他們的土地利益，這也是城鄉收入差距不斷擴大的原因之一。由于農民不能獲取農地流轉帶來的收益，也影響了農村剩余勞動力轉移。

二、制度變遷與農地生產效率

現代經濟學研究經濟增長時，要么將制度視為“自然狀態”而將制度省略或剔除掉，要么將制度視為外生變量，假定制度變遷與經濟增長無關。但隨著經濟學的發展，越來越多的學者認識到制度、制度變遷對經濟增長具有重要的作用。道格拉斯·諾斯（2008）指出：“制度在社會中具有更為基礎性的作用，它們是決定長期經濟績效的根本因素”。從上一次我國農村農作制改革中，我們可以得出制度變遷與經濟增長的關系。始于1978年，于1984年基本完成的集體制到家庭承包責任制的改革進程（如表1）。

在改革之前的1952年至1978年間，在此期間農業年均增長率為2.9%。其中1952年至1960年也是一個農業生產制度變遷期間，從1952年前的私有制變遷到“初級合作社”再到“高級合作社”；1961年至1978年農業生產制度變化較小，在這期間農業年均增長率為4.8%。而從人民公社制度變遷到家庭承包責任制期間，也即是1979年至1984年，農業年均增長率為7.7%；在改革后的1985年至1987年的農業增長率為4.1%。

從以上的數據，可以看出，在改革前與改革后我國的農業產出增長率都是比較低的，而改革期間的農業產出增長率是較高的。在改革前人民公社時期的農業產出增長率與在改革后家庭承包責任制下的農業產出增長率相差并不大，也即是說家庭承包責任制下的農業增長率并不顯著高于人民公社時期的農業增長率，基于此我們可以推測，農業生產制度對農業增長的影響是中性的，也即是說，在給定其他因素不變的情況下，不同農業生產制度下的農業增長率是一樣的。既然家庭承包責任制下的農業增長率并未高于人民公社時期的農業增長率，那么改革期間是什么因素提高了農業增長率？我們只能將改革過程中較高的農業增長率歸結于農業生產制度由集體制到家庭承包責任制這一制度變遷過程，也即是制度變遷是改革期間農業增長率提高的原因。這樣，我們得出：制度對經濟增長的影響是中性的，但制度變遷卻是促進經濟增長的關鍵因素。

三、農地自由流轉的可行性分析

一種土地制度是否有效，不在于由誰擁有土地，而是在于土地能否交易。土地能否通過有效的交易，在不同的人之間、不同用途之間流轉，以動態地實現土地的最優配置，這是衡量一種土地產權制度是否有效的標準。關于允許農村土地自由流轉，有人認為土地自由流轉的前提是土地私有化，這是不對的，因為現在城市國有土地也能實現自由流轉。

國家對農村土地自由流轉進行限制的一個主要原因是認為：土地的自由交易會導致耕地面積的減少，從而使得糧食等農作物產量減少，以致引發饑荒，帶來社會動蕩。耕地減少是指土地從農業用途轉變為城市用途等其他用途。但是，允許農地自由流轉就一定會導致耕地面積減少嗎？從表面上看，土地的城市用途的生產率遠遠高于農業用途，如果一旦允許農村土地自由交易，大部分的耕地可能會轉變為城市用地，耕地面積必然會大幅度減少。然而，城市作為經濟、政治和文化中心，尤其是作為貿易樞紐，城市的生產率主要源于其集中和聚集的作用。城市的主要功能為市場交易提供場所，可以用交易效率來表示城市“生產率”。而市場具有規模經濟性與網絡外部性的特征。由于城市是集中或聚集的中心與市場的特征，本身就意味著城市不可能均勻分布在國土上，而且在城市范圍內，隨著與中心的距離變遠，集中度與聚集度的降低，市場的規模經濟性也隨之降低，市場生產率也隨之降低。這導致城市土地的地價隨著與城市中心的距離變大而降低，直到城市用途的生產率與農業用途的生產率相等。（如圖1，由于農業用地都是用來生產糧食等農作物，假定土地農業用途的生產率不變。）在城市用途的生產率與農業用途的生產率相等的這一點便是城市的邊緣，距離城市中心更遠的地方，城市用地的生產率就會低于農業用地的生產率，那里把農業用地轉變為城市用地便是沒有效率的。

圖1中的城市土地生產率曲線向下傾斜，表示城市土地生產率與城市中心距離成反方向變化；而農村土地生產率為一條水平線，表示農村土地生產率不變。城市生產率遞減規律在現實中表現出來便是“城市地價遞減規律”。

因此，允許農村土地自由流轉并不會導致城市用地的無限擴張，城市用地的面積受到土地農業用途的限制；而且隨著城市土地的擴張，農業用地的減少，必然會導致農產品產量的減少，提升農產品的價格，進而提高農業用地的相對價格，反過來對城市用地的擴張形成制約。

那么，如果允許農村土地自由流轉，會有多少農業用地轉變為城市用地呢？現行的法律一方面限制農業用地轉為其他用途，另一方面在城市化進程中又允許地方政府大量低價征收農業用地。如果允許農村土地自由流轉，解除法律法規對農業用地轉為其他用途的限制，必然會增加農業用地轉為城市用地。但與此同時，允許農村土地自由流轉以后，制約了地方政府低價征收農用土地，會減少農業用地轉為城市用地。這兩種因素相互抵消之后，允許農村土地自由流轉并不會導致大量的農業用地轉為城市用地。因為城市本身就是一種節約土地的制度，市場本身就是一種節約資源的配置機制。同時，允許農村土地自由流轉之后，農民可以通過轉讓宅基地獲得收益，有助于將農村閑置與多余的宅基地轉變為農業用地。

下面我們來分析允許農村土地自由流轉，是如何限制地方政府低價征地，減少農業用地轉化為城市用地的。在政府征收農村土地的過程中，當獲得土地的價格遠遠低于市場均衡價格時，所征收的土地就會大大超過由市場進行配置時的均衡水平。如圖2所示：

由圖2可以看出，如果允許土地自由流轉，那么市場均衡價格為P，對土地的均衡供給為Q；而當由政府征收土地時，土地征收的補償價格下降為p，對土地的需求量增加到q。由于補償價格p小于市場均衡價格P，因此，必然有Q小于q。因此，如果允許農村土地自由流轉，在土地流轉過程中土地的轉讓價格由市場而不是政府來決定，那么農用土地轉為城市用地的數量必然會減少，減少的數量與現行政府征地補償價格與市場均衡價格兩者之差正相關，在圖2中即為q與Q兩者之間的距離。

綜上所述，允許農村土地自由流轉并不一定會減少耕地面積；相反，還有可能對政府隨意征地形成制約，減少農業用地轉變為城市用地的數量。同時，允許農村土地自由流轉還能改善城市化過程中的分配結構，使農民能夠參與分享經濟發展過程中土地增值的好處，從而改善我國的收入分配結構，縮小城鄉差距。允許農村土地自由流轉還能消除限制土地交易時導致的尋租行為，減少相關資源的浪費。

四、建立和完善農村土地流轉機制

在允許農村土地自由流轉的基礎上，建立和完善土地流轉機制，減少土地流轉過程中的交易成本，促進農村土地流轉，實現農地資源的有效配置，提高土地的生產效率。

首先，建立和完善土地流轉價格評估機制。為了促進農地流轉，保障農民土地利益，成立農地價格評估中心，改變過去農地征收過程中政府單方面、按原用途進行補償的機制，在充分考慮土地未來收益與風險等因素的基礎上，以土地現值或公允價值為標準進行定價。農村土地按市價為基準進行定價，使農民能夠參與分享我國經濟發展帶來的土地增值收益，有利于提高農民收入，有助于促進農村土地的流轉，實現農業規模化經營。

其次，建立和完善土地交易中介服務組織。土地流轉運行過程比較復雜，涉及估價、談判、登記等多個環節，這些都非農民單獨所能完成的。因此，需要建立一個組織健全、運行高效、服務周全的土地流轉中介服務組織，為土地交易的供求雙方提供交易信息。實現土地流轉從“散戶—散戶”的分散、無序的流轉方式向“散戶—中介組織—散戶”的市場化、有序化、正規化的流轉方式的轉變，以減少土地流轉過程中搜尋、談判等交易費用，為需要轉讓土地的農戶提供良好的服務。

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