扶貧開發躍新途

在近期閉幕的中央扶貧開發工作會議上，中央決定將農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，這個標準比2009年1196元的標準提高了92% ，更多低收入人口將享受到國家扶貧優惠政策。這個新的標準是如何確定的，將對我國的扶貧開發工作帶來哪些重要影響？記者就上述等問題專訪了國務院扶貧辦主任范小建。

范小建指出，今年《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》的頒布及實施，將會繼續做好扶貧開發工作，解決農村貧困人口生產生活的困難。到去年年底，上一個扶貧開發綱要確定的目標任務基本實現。扶貧開發事業取得的巨大成就，為我國經濟發展、政治穩定、民族團結、邊疆鞏固、社會和諧發揮了重要作用。然而，制約貧困地區發展的深層次矛盾依然存在，扶貧開發面臨著新的機遇和挑戰。

范小建認為，新扶貧開發綱要有六個比較突出的特點：一是作出一個重大判斷。到2010年，農村居民生存和溫飽問題已經基本解決，扶貧開發從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。

二是工作目標更加明確。在八七扶貧攻堅計劃和上一個十年的扶貧開發綱要當中，我們所提出的扶貧開發目標主要是圍繞著解決貧困人口的基本生存和溫飽問題，而新十年的扶貧開發綱要所提出的“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。”既包括了解決生存問題的需要，也包括了部分發展的需要。

三是工作方針更加科學。堅持開發式扶貧方針，實行扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接。明確了扶貧促進發展、低保維持生存的工作定位。

四是工作格局更加完善。第一次明確了專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的工作格局。

五是工作對象更加清晰。分四個層次，即：扶貧對象、連片特困地區、重點縣和貧困村。要全面建設小康社會，實現這樣一個宏偉的目標，就必須解決好這些地區的問題。

六是政策保障更加有力。要求完善有利于貧困地區、扶貧對象的扶貧戰略和政策體系。同時，從財稅支持、投資傾斜、金融服務、產業扶持、土地使用、生態建設、人才保障和重點群體等8個方面提出了原則要求，還要求加快扶貧立法。

他指出，扶貧標準提高以后，扶貧工作將把連片特困地區作為主戰場，把穩定解決扶貧對象溫飽，盡快實現脫貧致富作為首要任務。要堅持開發式扶貧的方針，實行農村扶貧開發和低保兩項制度的有效銜接，進一步鞏固、完善專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧工作格局；進一步加大投入力度，堅持政府主導，堅持統籌兼顧；更加注重經濟發展方式的轉變，更加注重增強自我發展能力，更加注重基本公共服務的均等化，更加注重解決制約發展的瓶頸問題，努力推動貧困地區經濟社會更好更快發展。

在具體工作中，堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧工作格局非常重要。專項扶貧主要指國家安排專門資金、各級扶貧部門組織實施，通過既定項目，直接幫助貧困鄉村和貧困人口；行業扶貧主要指各行業部門履行行業管理職能，支持貧困地區和貧困人口發展的政策和項目，承擔著改善貧困地區發展環境、提高貧困人口發展能力的任務；社會扶貧主要指社會各界參與扶貧開發事業，從不同角度擴大扶貧資源，提高扶貧工作水平。

專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧構建了我國扶貧開發戰略的完整體系，其互為支撐，相互呼應，將共同促進貧困地區加快發展，促進貧困人口脫貧致富。

詳解2300元扶貧新標準

對于新頒布的國家扶貧標準，范小建稱，新標準既考慮了基本生存需要，又考慮到部分發展需要。我國自1986年，我國制定了206元的貧困標準，這個標準以每人每日2100大卡熱量的最低營養需求為基準，再根據最低收入人群的消費結構來進行測定。后來這個標準隨物價調整，到2007年時為785元。在2000年，我國又制定了865元的低收入標準，到2007年年底調整為1067元。2008年，我國將貧困標準和低收入標準合一，統一使用1067元作為扶貧標準。此后，隨著消費價格指數等相關因素的變化，2009年和2010年標準進一步上調至1196元和1274元。

根據經濟社會發展水平適時調整扶貧標準是國際慣例。根據我們初步掌握的情況，目前有88個發展中國家有扶貧標準，過去20年中，有35個國家調整過自己的扶貧標準。

與我國經濟發展水平和全面建設小康社會的要求相比，我們以往的扶貧標準比較低，因此中央明確要逐步提高扶貧標準。新的扶貧標準符合我國全面建設小康社會進程中扶貧開發工作的實際，在確定過程中主要考慮了以下幾個因素：

首先，這個標準要與到2020年穩定實現扶貧對象“兩不愁、三保障”的奮斗目標相一致，不僅考慮吃飯、穿衣、住房等基本生存的需要，也要兼顧部分發展的需要。

其次，這個標準要與“低保維持生存，扶貧促進發展”的工作定位相一致，以低保為基礎，考慮發展生產、增加收入的需要，有助于縮小收入差距。

第三，這個標準與各省提出的自定扶貧標準的想法應基本一致，目前各省初步確定的扶貧標準一般在本省上年農民人均純收入25－50%之間，分省平均值約為2200元。

第四，這個標準要穩妥可行。只要我們不斷鞏固和完善大扶貧的工作格局，不斷加大投入和工作力度，經過努力，可以實現新標準下扶貧對象“兩不愁、三保障”的奮斗目標。

范小建指出，根據測算，以農民人均純收入2300元為標準，到2011年年底，對應的扶貧對象規模約為1.28億人，占農村戶籍人口比例約為13.4%。

提高扶貧標準，是扶貧事業取得巨大成就、扶貧工作進入新階段、向更高目標邁進的必然要求，是社會的發展和進步。新標準覆蓋了更多扶貧對象，有利于鞏固溫飽成果，加快脫貧致富，又充分體現了中央解決好農村民生問題、努力縮小城鄉與區域發展差距的堅強決心。

中國扶貧開發轉入新階段

2001年，我們曾以國務院新聞辦的名義對外發布了《中國的農村扶貧開發》白皮書，對改革開放到2000年我國扶貧開發的歷程和成就進展、政策措施、實施途徑及特殊群體幫扶等，做了詳細闡述，并對新世紀前十年的扶貧開發進行了展望，這對宣傳中國扶貧開發起到了十分積極的作用。

范小建指出，截至2010年底，《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010年）》確定的目標和任務已全面完成，我國農村扶貧工作取得了新進展，農村居民的生存和溫飽問題基本解決，走出了一條中國特色的扶貧開發道路。我國的扶貧開發從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。

為了充分展示本世紀第一個十年中國農村扶貧開發的成就，激勵中國人民奪取全面建設小康社會勝利的決心，并爭取國際社會繼續關心和支持我國農村扶貧工作，我們決定再次發表白皮書，就近十年來我國農村扶貧開發取得的進展向國內外再做一介紹。

十年來，扶貧開發取得的巨大成就主要有：農村貧困人口大幅度下降，從2000年底的9422萬人減少到2010年的2688萬，占農村人口的比重從10．2％下降到2．8％；貧困地區農民收入水平大幅度提高，2001－2010年，重點縣農民人均純收入從1276元增加到3273元，年均增長11％（未扣除物價因素）。同時，貧困地區生產生活條件和基礎設施狀況明顯改善，基本公共服務能力持續加強，貧困人口的生活質量和綜合素質不斷提升，生態惡化趨勢得到初步遏制，貧困地區經濟社會面貌發生了深刻變化。

扶貧開發取得的巨大成就，為我國經濟發展、政治穩定、民族團結、邊疆鞏固和構建和諧社會發揮了重要作用。不僅是我國經濟社會發展的突出亮點，也為全球減貧事業做出了重大貢獻。

而扶貧開發成就的取得，是多方面政策綜合作用的結果。首先，多年來國家宏觀經濟的快速發展為扶貧開發奠定了物質基礎。第二，《綱要》實施期間，國家不斷加大統籌區域發展的力度，相繼出臺了一系列區域發展政策，在深入推進西部大開發戰略的同時，促進西藏和四川、云南、甘肅、青海四省藏區、新疆、廣西、重慶、寧夏、甘肅、內蒙古、云南等地經濟社會發展。第三，國家實施統籌城鄉發展戰略和工業反哺農業、城市支持農村與“多予少取放活”的方針，全面促進農村經濟的發展。如全面取消農業稅，推行集體林權制度改革，實施種糧農民各類補貼，實行農村義務教育“兩免一補”，建立農村最低生活保障制度和新型農村合作醫療制度，開展新型農村社會養老保險試點等。第四，國家不斷加大扶貧投入和工作力度。2007年以后，在農村全面建立最低生活保障制度，對維持基本生存做了制度性的安排。標準不斷提高，規模不斷擴大。十年來，各級財政累計投入扶貧開發的資金達到2043．8億元，其中中央財政投入達1440．4億元。同時，各級政府不斷完善扶貧開發工作機構，實行扶貧開發工作責任制，提高扶貧政策執行力。

具體工作中，我們堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧相結合，堅持外部支持和自力更生相結合，堅持開發式扶貧和社會保障相結合，采取綜合手段，全方位、多角度促進我國減貧事業發展。

未來十年我國農村扶貧

開發的基本思路及困難

在取得巨大成就的背后，我國農村扶貧工作還面臨著很多困難和問題。對此，范小建指出，雖然我國的扶貧開發工作取得了顯著成就，但仍需清醒地看到，我國仍處在社會主義初級階段，經濟社會發展的總體水平還不高，區域發展不平衡問題突出，制約貧困地區和貧困人口發展的深層次矛盾依然存在，貧困地區特別是集中連片特殊困難地區發展相對滯后。在發展階段轉換和結構調整加快的雙重背景下，新舊矛盾相互交織，不平衡、不穩定、不協調的問題增多。這些困難和問題加大了扶貧開發的工作難度，新階段的扶貧開發工作任務依舊十分艱巨。

首先，扶貧對象規模依然龐大。按照國家現行扶貧標準，到2010年扶貧對象2688萬，占農村總人口的2．8％，比例雖然不高，但規模不小。如果參考所謂“國際標準”，規模會更大。

其次，特殊貧困矛盾突出。特殊貧困現象在西部地區，主要是集中在民族地區和邊境地區；在中部集中在老區和山區；東部有少量的連片貧困區，主要是內部發展差距問題。特殊類型貧困地區是扶貧任務最艱巨的地方。

同時，返貧壓力也很大。在我國現有貧困人口當中，有2/3屬于返貧性質，十分脆弱，處于極不穩定的狀態。市場沖擊成為返貧的重要因素，經濟波動對貧困地區影響很大。同時，中國現在的貧困人口，相當一部分分布在自然災害相當嚴重、生態非常脆弱的地方，而且防災抗災能力相對不足，在氣候變暖，極端氣候事件頻發的情況下，這些人很容易返貧。

還有就是收入差距擴大、相對貧困凸顯問題。2010年農民人均純收入與城鎮居民人均可支配收入差距達到1.3萬元，城鄉居民收入水平差距擴大到3.231。同時，農村內部收入差距也在擴大，2010年農村內部最高收入家庭的人均收入是最低收入家庭的7.5倍。在收入差距逐步拉大的同時，城鄉、區域之間基本公共服務水平的差距也不小。這些問題越來越引發我們的困擾與擔憂。

在談到未來十年我國農村扶貧開發的基本思路時，范小建指出今后十年農村扶貧開發的總體目標可以簡單概括為“兩不愁，三保障”，即到2020年，穩步實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。除此以外，還要實現貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。

把扶貧標準以下具備勞動能力的農村人口作為主要對象。把六盤山區等11個連片特困地區和國家已經明確實施特殊政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州作為重點區域，這是扶貧攻堅的主戰場。此外，要做好連片特困地區以外的重點縣和貧困村的扶貧工作。把穩定解決扶貧對象溫飽、盡快實現脫貧致富作為首要任務，把開發式扶貧作為基本方針，實行農村扶貧開發和低保兩項制度有效銜接，把堅持專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧“三位一體”作為工作格局，進一步加大投入力度，強化政策措施，堅持政府主導，堅持統籌發展，更加注重經濟發展方式轉變，更加注重增強自我發展能力，更加注重基本公共服務均等化，更加注重解決制約發展的突出問題，努力推動貧困地區經濟社會更好更快發展。

我國的貧困分布帶有明顯的區域性特征。上世紀八十年代也曾劃分過18個片區，后來逐步調整為扶貧工作重點縣。經過近三十年的發展，面上的貧困有了較大緩解，但發展不平衡的矛盾卻顯得比較突出。隨著國家經濟實力的增強，進一步強調把連片特困地區作為主戰場，符合實現全面建設小康社會目標的客觀要求。解決好這些地區的貧困問題，對于新形勢下政治穩定、民族團結、邊疆鞏固、社會和諧、生態安全都具有特殊重要的意義。

此外，《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》還把對少數民族、婦女兒童和殘疾人的扶貧開發納入規劃，統一組織，同步實施，同等條件下優先安排，加大支持力度。繼續開展興邊富民行動，幫助人口較少民族脫貧致富。推動貧困家庭婦女積極參與全國婦女“雙學雙比”活動，關注留守婦女和兒童的貧困問題。制定實施農村殘疾人扶貧開發綱要(2011－2020年)，提高農村殘疾人生存和發展能力。