構建基層央行“反腐防腐”體系的思考

今年是建黨90周年，回顧中國特色反腐倡廉道路形成與發展的歷史進程，反腐倡廉建設與黨的事業相伴而生。特別是改革開放以來，大致經歷了三個發展階段：第一階段，從黨的十一屆三中全會至黨的十三屆四中全會，我們黨開辟了在不搞群眾運動的情況下健康有序地開展反腐敗斗爭的新途徑。第二階段，從黨的十三屆四中全會至黨的十六大，我們黨逐步探索出一條在改革開放和建立社會主義市場經濟體制條件下有效開展反腐倡廉的基本路子，初步形成了具有中國特色的反腐倡廉之路的基本框架。第三階段，黨的十六大以來，黨中央在自覺認識和深刻把握我國經濟社會發展階段性特征的基礎上，積極探索反腐倡廉工作的基本規律，把反腐倡廉工作融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設中，在堅決懲治腐敗的同時，進一步加大預防腐敗工作力度，構建了一個具有中國特色的懲防腐敗的戰略體系與理論構架，走出了一條中國特色反腐倡廉道路。在此期間，基層人民銀行各級紀檢監察部門在各級黨委的正確領導下，以高度的歷史使命感和責任感，認真履行黨章賦予的職責，緊緊圍繞人民銀行中心工作，不斷加大黨風廉政建設和反腐敗斗爭的力度，黨風廉政建設和反腐敗工作更加注重預防、更加注重治本、更加注重制度建設，在教育、制度、監督、干部隊伍建設等方面取得了長足的發展，為構建和諧央行，促進央行事業和金融業又好又快發展提供了強有力的支持和保障。當前，我國已經進入改革發展的關鍵時期。全面落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，對黨風廉政建設和反腐敗工作提出了新的更高的要求。我們要充分認識新形勢下加強人民銀行反腐倡廉建設的重要性和緊迫性，增強使命感和責任感，把基層人民銀行反腐倡廉建設放在更加突出的位置。

一、發揮教育基礎作用，構建反腐倡廉“大宣教”體系

教育是反腐倡廉的基礎，是制度和監督有效性的重要前提，具有引導性、調節性和滲透性，具有潛移默化和“關口”前移的效應，有助于形成穩定的價值取向。因此，基層人民銀行要始終堅持教育為先，預防為主的方針，把反腐倡廉教育納入黨委中心工作的總體部署。統一規劃，統一要求，統一實施，全力構建“大宣教”格局，做到在內容、形式、對象、載體上求實、求活、求細、求新，發揮教育在懲防體系中的基礎作用。

（一）區分層次，突出重點，增強教育的針對性

一是加強黨性教育。針對黨員領導干部在理想信念、服務宗旨、組織原則、群眾路線、基本路線、思想路線、執政本質、人生價值觀等方面的黨性要求進行深刻、全面地自我查擺、自我剖析、自我完善、不斷提高，常修為政之德。二是強化法紀教育。要求領導干部始終嚴格遵守法律法規和《黨章》的自覺性，正確行使手中權力，常思貪欲之害，切實解決“行政不作為”和“行政亂作為”等行為依法合規問題。特別要求領導干部認真執行中紀委、人總行“四大紀律”、“八項要求”、“九不準”以及中紀委五次全會提出的“五個嚴禁”等廉潔自律的系列規定和要求，常懷律已之心，牢記“兩個務必”，不斷提高領導干部依法行政、廉潔自律和拒腐防變的能力。三是強化重要部門、要害崗位人員廉政教育。主要抓好貨幣信貸工具、對外提供業務服務、履行金融檢查監督以及管理“人、錢、物”等關鍵崗位的人員法紀教育、職業道德教育、規章制度教育為主要內容的思想教育活動，引導他們科學、規范履行自己崗位職責，不以權謀私，不以崗謀私，正確處理好權責利的關系，真正做到“有所為、有所不為”。

（二）創新形式，突出主題，增強教育的多樣性

一是要把領導干部的反腐倡廉教育納入黨委（組）中心組理論學習、民主生活會和班子成員談心會、述職述廉等重要內容之中，定期安排學習，針對突出問題專題探析。堅持每逢節日必“督廉”，每逢會議必“倡廉”，每逢黨課必“講廉”，做到教育與管理、自律與他律相結合；二是把黨員“三會一課”、“保先教育”、警示教育以及任前廉政談話、誡勉談話等作為黨員干部反腐倡廉的主陣地：三是組織各級領導干部進行公開“廉政承諾”、“廉政簽名”、“廉政宣誓”等多種形式的廉政教育活動，引導黨員干部樹立科學發展觀和正確政績觀，打牢求真務實的思想根基；四是典型引路（旗幟教育）。廉政教育必須重視榜樣的力量和帶動作用，通過開展“向楷模學習，與榜樣同行”以及開展評選勤政廉政好干部等活動，使之產生輻射效應。五是突出廉政主題教育。主題教育可以分為季度和年度，但必須要有針對性和適時性，把專題學習、群眾評議、改進工作和解決問題結合起來，做到“四個貼近”；即貼近教育對象，增強針對性；貼近群眾，增強參與性；貼近工作，增強目標性；貼近生活，增強趣味性和感染力。

（三）統籌協調，突出督責，增強教育的實效性

一是完善教育工作協調機制。機制得到優化是教育有效開展的保障。必須建立宣教工作責任制和激勵約束機制，健全宣教聯席會議制度，調動各部門參與教育活動的積極性；二是總體部署，統籌規劃，形成制度。形成“領導高度重視，部門密切配合”的黨風廉政教育工作的整體合力；三是有效規范宣傳教育主體職責。基層央行黨的組織抓教育總體規劃及實施；紀檢部門組織協調，分解任務，加強督查；各職能部門建立有效的責任機制，落實責任分工；四是建立廉政教育效果評價標準和督查辦法，確保教育工作取得實效。

二、發揮制度保障作用，構建反腐倡廉“大制度”體系

制度建設是源頭預防腐敗的有力保證。是規范權力運行、防止腐敗行為的有效措施，具有約束性、強制性和長期性。因此，建立和完善用規章約束行為、用制度預防腐敗的防范體系和保障機制是當前乃至今后一個長時期的反腐倡廉工作的核心內容。

（一）堅持反腐倡廉基本制度

一是嚴格堅持黨的民主集中制制度。就基層央行而言，必須按照民主集中制的組織原則，建立決策科學化、民主化的議事架構，在民主與集中關系的處理上符合現代組織管理學的一般規則；二是全面梳理人民銀行黨風廉政建設法規和黨風廉政建設責任制的具體要求，以中紀委、人總行“十個嚴禁”、“四大紀律”、“八項要求”、“五條規定”、“九個不準”為主要內容的基層央行領導干部和員工廉政行為準則，明白自己能做什么，不能做什么；三是完善黨內監督十項制度的配套落實措施，結合本地區、本單位的實際，針對不同的監督對象制定黨內監督的實施細則和程序性規定以及具體操作辦法；四是針對腐敗現象易發多發的部位和環節，建立完善涉及“人、事、財、物”等相關部門及崗位履責制度，分析履責過程中可能存在不正之風和腐敗情況的關聯度以及制度漏洞與缺失。

（二）完善權力制約、權力監督和責任追究制度

“權力失去監督，就意味著腐敗。”當前基層央行亟待完善的權力制約和責任追究制度有：一是選拔任用干部用人失察追究制度，繼續加大在干部選拔任用過程和環節上的適時監督問題，確保用好的作風選人，選作風好的人；二是完善決策失誤追究制度。建立和完善重大決策征求意見制度，完善重大決策的規則和程序，如大額經費開支集體審批、報告制度，基建招標和大宗物品采購處置制度；重要業務集體審批制度等，在這些制度設計中必須實施決策責任制，在決策體制和機制上有明確的界定；三是進一步完善黨風廉政建設責任制量化管理實施辦法；根據金融穩定、反洗錢、征信管理以及事后監督等新的央行職能和業務重組的實際，建立履行新職能的廉政量化管理的要求；四是完善權力監督制度。重點解決領導干部述職述廉內涵界定，黨員民主評議標準，政績評價體系以及離任審計滯后等問題；五是界定責任追究范圍。重點解決工作組織領導不力、工作落實不力，工作檢查監督不力的責任追究問題，進一步量化責任處罰標準，推進責任追究制度化，解決好監督不到位和制度不落實問題。

（三）健全領導干部自我約束制度

自我約束是一種軟約束，它有賴于人的主觀能動性和自覺性，但是一旦這種約束形成了制度，它就變成了一種硬約束。當前基層央行亟待完善以下幾種制度：一是落實領導干部重大事項報告制度，公務活動中收受禮品登記制度，領導干部收入申報制度；二是完善述職述廉制度，做好領導干部廉政檔案管理和利用工作；三是完善領導干部交流、回避以及八小時以外行為規范等制度。

（四）健全組織領導保障機制

有效的組織領導架構和明晰的管理監督職責是反腐倡廉制度建立完善、監督執行、效果評估的充分保障，因而，就基層央行而言：一是堅持和完善黨委（組）領導，紀檢組織協調，部門各負其責，依靠群眾參與的反腐倡廉領導體制和工作機制；二是健全反腐倡廉考核評價保障制度；三是建立黨員民主權利和行員合法權益保障制度，擴大廣大員工對內部管理的知情權、參與權和監督權，為他們積極參加反腐倡廉工作創造良好的環境；四是建立能夠使基層央行紀檢部門有效履行職責的制度，解決有效實施同級監督等問題。

三、發揮監督防范作用，構建反腐倡廉“大監督”機制

懲治和預防腐敗，監督是關鍵。合理的權力結構，是權力正確行使的前提，也是實施監督制約的必要條件。從基層央行行使職責的特點來看，在監督主體、監督方式上要實行四個結合：自上而下的組織監督；自下而上的群眾監督；領導干部的自我監督以及紀檢部門的同級監督。充分發揮各監督主體的積極作用，從而提高監督的整體效能，增強監督的全面性、規范性、聯動性和實效性。

（一）細化客體，突出重點

一是突出對領導干部特別是“一把手”的監督。對照領導干部廉潔從政管理規定以及黨風廉政建設責任制落實情況進行監督，特別是對違規收送“紅包”、“跑官要官”、兼職經商、借機斂財以及參與賭博的違紀領導干部必須嚴肅處理；二是對重點環節和重點部門權力行使的監督。突出對易于滋生腐敗的“人、事、財、物”等重要部門、要害崗位、重要環節和重要項目的監督。要有效防止權力失控、決策失誤和行為失范。尤其是現有政策法規覆蓋不到的地方，自由裁量權過大的地方，更是監督的重點；三是黨內各項監督制度的實際運行效果的落實。按照《中國共產黨黨內監督條例》（試行）十項內容要求，從組織領導、操作程序、落實結果三個環節進行認真監督。認真研究基層央行決策體制和機制的現實生態，通過公示、聽課、咨詢等制度設計，使組織決策行為真正科學化、民主化。

（二）拓寬渠道，創新手段

一是突出黨內監督。黨內監督是對權力最關鍵、最直接的監督。明確黨員監督、黨組織監督和紀檢職能監督是黨內監督的主體；二是強化行政監察的職能監督。根據《行政監察法實施條例》規定，制定基層央行行政執法監察的操作規程；三是發揮民主監督作用。民主監督的一個重要形式就是行務公開。就基層央行而言，行務公開的內容主要涉及到黨委的重大決策、貨幣政策操作、業務操作、內部管理以及依法行政事項，反映在職工監督同級黨委和行政班子貫徹執行黨的方針政策上，涉及職工利益的一些重大事項。四是利用社會監督和輿論監督，通過行風評議等渠道做到利用社會的“眼”盯自己的“人”；五是有效規范信訪舉報行為，加大巡回下訪和信訪調研力度，進一步拓寬信訪渠道。

（三）整合資源，注重合作

黨內監督、職能部門監督、民主監督和社會監督的有機結合，是權力正確行使和有效監督的長效機制形成的基礎和條件。必須按照“目標一致，優勢互補，形成合力”的要求，對權力進行全方位的監督，一是紀檢監察的組織協調、督查落實、考核評價作用必須得到真正落實；二是整合紀檢監察和內部審計力量和功能調整。把內審的“查”與紀檢的“處”結合起來，把監督視角從盯“人”轉向盯“事”；三是從規范行為向落實制度監督轉變，重點抓好崗位準入、崗位輪換、強制休假、崗位業務交接等制度的落實和強化以“權限分開，交叉制約”為主的崗位制約機制的監督。

（四）懲防結合，標本兼治

懲治和預防是反腐倡廉工作相輔相成、相互促進的兩個方面。只有抓緊治標，嚴懲腐敗行為，才能為治本創造條件。只有抓好治本，從源頭上鏟除腐敗滋生蔓延的土壤，才能從根本上解決腐敗問題。當前應重點查辦：發生在領導機關和領導干部中濫用權力，謀取非法利益的違法違紀案件為重點，嚴肅查處貪污受賄、挪用公款案件；嚴重違反組織、人事紀律和財經紀律的案件；國庫、會計、貨幣發行、外匯、再貸款、再貼現以及后勤管理等公務崗位發生的案件；基建工程招投標和大宗物品采購中違反規定程序，從中謀取非法利益的案件；嚴重失職、瀆職案件。案件查處必須嚴格案件檢查和審理工作流程，做到：原因分析到位，責任人員處理到位，堵塞漏洞的措施到位。尤其要針對案件中暴露出來的苗頭性問題和薄弱環節，及時制定規范，發揮辦案在治本方面的建設性作用。