資金凍結與現代支付的摩擦與平衡

【摘要】快速、高效的現代支付體系建設，在為國民提供快捷便利的資金結算的同時，與現行的“凍結”制度產生了摩擦，由此產生的“凍結不及”往往被犯罪分子覬覦與利用，影響案件查處。本文分析了現代支付體系與凍結制度在運行中產生的矛盾，并對如何減少制度之間摩擦，實現兩個制度的平衡有效運行提出若干對策建議。

【關鍵詞】支付凍結

一、“凍結不及”問題的提出

根據福州新聞網2010年6月8日報道[1]，因同事QQ被盜用，王小姐被騙匯款6000元，發現被騙且經查錢款仍存在對方賬戶里時，王小姐馬上電話報警并要求凍結對方賬戶，遺憾的是盡管公安機關迅速采取了行動，但還沒來得及執行凍結，錢已被犯罪分子取走。在近兩年頻繁發生的詐騙案件中，類似上述情況已出現多次。受害人在短時間內已發現受騙，卻往往因涉案賬戶未能得到及時凍結而只能眼睜睜看著其中的錢款被取走，錯過追回錢款的最佳時間。

針對上述情況，公安機關表示，在當前如此迅速的資金匯劃交易條件下，要想在一、兩個小時的短時間內凍結銀行賬戶，實際操作難度相當大，往往是凍結手續還未履行完畢，涉案賬戶中的錢款已被轉走，致使贓款無法及時堵截，影響了案件查處。

上述案例提出了這樣一個問題：當前利用計算機技術和通信網絡開發建設而成的快速、高效的支付體系，在為國民提供快捷便利的結算服務的同時，似乎與謹慎、抑制的“凍結”制度產生了矛盾。

二、快捷的資金流轉與抑制的凍結制度

（一）快捷的資金流轉速度

現代支付系統的建設，最直接的體現是資金匯劃快捷。目前，對于商業銀行系統內的交易，各行行內業務處理系統基本上都實現了實時到賬。對于跨行交易，人民銀行大額支付系統提供實時清算，跨行資金清算零在途，在60秒鐘內可跨行將款項匯到對方收款人開戶銀行；小額支付系統支撐各種支付工具的使用，實行724小時連續運行，一日3次批量處理，最遲在半天內可跨行將款項匯到對方收款人開戶銀行。2010年8月30日，人民銀行“網上支付跨行清算系統”正式上線，實現了小額網銀跨行轉賬實時到賬，進一步簡化了跨行轉賬中復雜的路徑過程，再一次提速網銀交易的到賬時間。

上述資金結算多種快捷方式，無疑適應了現代社會高速發展的節奏和要求，有效促進社會資金的高效安全運轉，減少在途資金的占用，提高資金的使用效率，是整個社會發展，科技進步的重要體現。

（二）抑制性的資金凍結制度

在司法訴訟、行政執法活動中，“凍結”作為一種相當嚴厲的強制措施，對防止資金轉移，收集和保全證據，打擊犯罪以及保障訴訟活動順利進行具有相當重要的意義。然而，由于凍結權本身具有的“侵益性”風險，為防止權力被濫用以侵犯公民的合法財產權，無論大陸法系還是英美法系國家，在設計凍結制度時均采取了“抑制”方式，對凍結的執法機構、原則、條件、范圍、程序、時限等都做了較為嚴格的限定。

我國《商業銀行法》第二十九、三十條規定，對于個人、單位的存款，商業銀行有權拒絕任何其他單位或者個人實施凍結，除非法律另有規定。而“法律另有規定”主要指的就司法等極少數有權機關行使的凍結權。據此，商業銀行無權自行凍結客戶的賬戶；并且，在協助司法、行政機關凍結時，也應嚴格按照法律、行政法規規定的權限和程序來進行，對不符合法律規定的，銀行有權予以拒絕，以維護客戶及銀行自身的合法權益。

就凍結主體而言，除了公安、檢察、法院等司法機關，我國現行立法將凍結權也賦予了海關、稅務等極少數的行政執法機關，包括中國人民銀行在內，人民銀行在反洗錢行政調查過程中享有一項臨時凍結的權力。就程序而言，銀行等金融機構在協助凍結時，首先要對相關的凍結文書進行嚴格審查。根據2002年中國人民銀行與最高人民法院《金融機構協助查詢、凍結、扣劃工作管理規定》第九條規定：“辦理協助凍結業務時，金融機構經辦人員應當核實以下證件和法律文書：（一）有權機關執法人員的工作證件；（二）有權機關縣團級以上機構簽發的協助凍結存款通知書，法律、行政法規規定應當由有權機關主要負責人簽字的，應當由主要負責人簽字；（三）人民法院出具的凍結存款裁定書、其他有權機關出具的凍結存款決定書。”而對執法機關而言，以偵查活動為例，現行《刑事訴訟法》規定，只有在偵查機關立案后，才能對涉案資金和賬戶采取凍結措施，而立案本身有著嚴格的程序和證據要求。實施凍結措施對行政機關的程序要求也不簡單，比如，中國人民銀行要采取臨時凍結措施，只能在反洗錢行政調查活動中，且必須報總行負責人批準，凍結權僅賦予總行而不包括各分支機構，如果案子發生在地方，應由分支機構逐級上報至總行，此間的內部流程和時間可想而知。

以上述王小姐被騙的案子為例，按照法定程序，公安機關必須在做完筆錄、經調查判斷立案后，才可開具凍結賬戶的相關文書，繼而才能聯系賬戶的開戶銀行執行凍結手續。如果涉案賬戶的開戶行在外地，還必須同該外地開戶行的總行聯系才能順利執行相關程序，凍結速度要遠比本地開戶的情況慢。而實際情況往往是，為逃避偵查，犯罪分子大多采用外地賬戶作案，且使用假身份證或陌生人身份證件開戶，從而使得賬戶查詢、凍結手續更加繁瑣和困難。同時，各家銀行為切實保護客戶和自身權益，對協助有關機關查詢、凍結、扣劃賬戶等都設置了相對嚴格的內部審批、控制流程，這無疑也影響了凍結實施的速度。

（三）消長的矛盾

無可否認，對于“凍結”這類具有“侵益性”風險的強制措施，國家通過高層次的立法和謹慎的程序設置來規制其適用，以保障公民合法財產權不受侵犯，實現社會公平正義和提高執法的公信力，具有極其重要的意義。程序在司法現代化中被視為樞紐[2]，程序正義對于保護當事人平等權、裁判的可預測性、減少專斷具有作用巨大。而在公正與效率之間，卻也天生地不可避免地存在著消長的矛盾，為了實現程序的公正往往需要犧牲一定的效率。由此也導致了“凍結”與“實時到賬”的矛盾，必須履行法定程序以充分保護當事人權益的“凍結措施”，在速度上似乎無論如何都難及“實時到賬”的資金匯劃，而狡黠的犯罪分子往往能夠利用這一時間差，通過快捷的支付體系從容地轉移、轉換、隱匿、處置非法資金。

三、實現制度平衡有效運行的對策建議

在現代化如此快捷的支付體系中，如何保證凍結措施的迅速、有效實施，尤其在類似上述案件的緊急情況下，如何能夠迅速通過凍結將公民的財產損失減到最低？實際上就是要減少凍結制度與支付體系在運行過程中的摩擦，是在追求程序正義中如何實現公正與效率的平衡問題。要實現程序正義，應在充分保障程序基本層面的公正要求的基礎上，進一步提升效率在程序制度中的位次，在公正與效率的平衡中，實現效率的最大化。

（一）簡化凍結的執法程序

針對上述案件中犯罪分子要通過銀行賬戶轉賬將贓款分散提取的特點，為保證凍結措施的迅速執行，公安機關可以與商業銀行建立辦案的聯動、配合機制，減少中間環節，簡化執法程序，提高凍結涉案銀行賬戶的工作成效，贏得追回錢款的寶貴時間。在這方面近期國內已有成功經驗。

2010年3月，為打擊電信、電話詐騙犯罪，廣州市公安局與金融監管機構、商業銀行等充分協商合作，建立了公安機關快速查詢、凍結涉案賬戶資金的應急處置機制。警銀雙方互設專門聯絡員，當公安機關確認受害人上當受騙后，聯絡專員會第一時間聯系銀行，銀行以最快速度凍結嫌疑賬戶。據了解，該制度試行以來，已經通過這種快速凍結資金的方式為受害人成功挽回損失2000多萬元，其中最快的一次是在短短10分鐘內凍結了473萬元資金。在這個過程中，公安機關還有效利用了信用聯動系統，一旦發生違法犯罪行為，就將犯罪分子個人的全部銀行賬戶、通訊工具等一并予以凍結、停止使用，從而提高了犯罪成本，有效打擊、遏制犯罪[3]。

（二）明確金融機構的中止權

在現行法律規定中，商業銀行沒有自行凍結客戶賬戶、資金的權利，但是有權中止為客戶辦理業務，主要是為履行反洗錢義務的需要。《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第十九條規定，客戶先前提交的身份證件或者身份證明文件已過有效期，而沒有在合理期限內更新且沒有提出合理理由的，金融機構應中止為客戶辦理業務。對于上述客戶不提供有效身份證件的情形，按照該辦法第二十六條規定，金融機構應將其認定為可疑交易并上報給監管機關。由此看來，法律規定了金融機構中止為特定類型的可疑客戶辦理業務的義務，另一角度看也是對金融機構履行該項權利的肯定和保障。筆者認為，應當考慮適度擴大金融機構中止辦理業務的“可疑交易”范圍，至少應將涉及洗錢、恐怖融資或者其他違法犯罪案件的可疑賬戶納入其中，就上文所討論的案例而言，如果金融機構能夠先行臨時中止為客戶辦理業務，就可能為后續的司法凍結以及追回錢款爭取到寶貴的時間，對“凍結不及”具有緩沖作用。

1.通過服務協議約定“中止條款”。金融機構與客戶之間雖然存在著儲蓄存款、消費信貸、代理結算等多重性質的關系，但歸根結底都屬于平等主體之間的民事法律關系，這種關系主要以雙方意思自治條件下的合同條款為基礎，以此來安排彼此的權利和義務。因此，金融機構可以通過與客戶之間的服務合同條款來約定取得“中止權”，即在服務協議中可以明確：經對客戶的身份或者行為進行分析、識別，有合理理由認為符合某些法定的可疑交易類型（例如客戶拒絕提供有效身份證件，涉案賬戶等等），金融機構在向監管機關上報可疑交易的同時，有權臨時中止為客戶辦理業務。對于中止業務，根據實際情況可進一步約定為全部中止或部分中止，后者可以表現為對轉賬次數的限制、對交易金額的封頂等等。

2.嚴格限定中止的條件、時間。為保護客戶的合法權益，對于金融機構在該類情況下的臨時中止權，監管機構應當通過監管規則，對中止的條件和時間進行嚴格、科學的限定，將對客戶的合法資金、交易的可能性影響降至最低程度。例如，針對本文討論的詐騙案例，金融機構中止為客戶辦理業務的條件可以設定為：接到受害人的舉報，核實錢款確實是從受害人的賬戶轉出，核實受害人已向公安機關報案，等等。同時，中止的時間應當合理且明確，既要應對情況緊急，彌補公安機關受理、決定、實施凍結的時間空擋，又不宜過長而對客戶的資金、交易產生較大的影響。鑒于目前支付清算的速度，筆者認為，按小額支付系統的清算速度來相應設置中止權的持續時間較為合理，即金融機構有權中止為嫌疑客戶辦理業務的時間為半天，時間一到自行解除，除非有權機關在這個時間段內凍結了有關賬戶。另外，如果金融機構違反規定中止為客戶辦理業務造成客戶損失的，則應當承擔相應的民事賠償責任和行政違法責任。

3.提高立法層次。當前有關金融機構有權中止為客戶辦理業務的法律規定，主要見諸于中國人民銀行發布的《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》[4]，但是該辦法屬于部委規章，法律層級不高，實踐性不強，執行力不夠。現實中金融機構往往基于開展業務、爭攬客戶的需要，同時出于“中止業務恐遭客戶投訴和索賠”的擔心，基本上不按監管要求采取“中止”措施。鑒于此，有必要提高相應的立法層次，協調統一相關制度，合理規制和保障金融機構在其中的“中止”義務和權利。

參考文獻

[1]《報案時錢被騙子取走警方：立刻凍結賬戶有點難》，http://news.fznews.com.cn，2010-6-822:24:44

[2]對于程序在司法現代化中的樞紐地位，美國學者M·格蘭特指出，現代司法程序應當嚴格地適用于每個案件，這些程序制度必須是合理的，并且必須表現為成文規則。掌握它盡管無需不合理的特殊能力，如巫術、宗教儀式等，但必須由掌握法律技術、從事法律職業的專業人員操作。M·格蘭特從現代法律的特征這一角度說明了上個世紀工業社會司法程序某些方面的規定性，其基本精神在20世紀的司法發展進程中仍然延續下來，從而構成了現代司法程序特性的一部分。轉引自張武生等著《司法現代化與民事訴訟制度的建構》法律出版社2000年版，第9頁。

[3]《警銀聯動凍結賬戶被騙異地跨行存款報警可及時攔截》，http://www.dayoo.com/http://www.dayoo.com/2010-05-1508:35，來源：廣州日報。

[4]《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》（中國人民銀行中國銀行業監督管理委員會中國證券監督管理委員會中國保險監督管理委員會令〔2007〕第2號）第十九條第三款：“客戶先前提交的身份證件或者身份證明文件已過有效期的，客戶沒有在合理期限內更新且沒有提出合理理由的，金融機構應中止為客戶辦理業務。”

作者簡介：吳崇攀（1971-），男，海南海口市人，經濟師，現供職于中國人民銀行海口中心支行，處長；潘文娣（1979-），女，海南文昌人，公職律師，法學碩士，現供職于中國人民銀行海口中心支行，科長。