基層央行“慣性違章屢查屢犯”問題的思想根源與化解探討

近幾年我常常思考，在制度建設(shè)頻繁推進(jìn)的情況下，經(jīng)過長期建設(shè)，人民銀行已基本建立了滲透到各類業(yè)務(wù)過程和各個(gè)操作環(huán)節(jié)、覆蓋所有部門和崗位的內(nèi)部控制制度，各項(xiàng)工作基本實(shí)現(xiàn)了有章可循，但在執(zhí)行內(nèi)部管理和控制制度中，卻時(shí)常發(fā)性“慣性違章，屢查屢犯”的問題，原因何在？分析問題產(chǎn)生的根源，只有少數(shù)是客觀原因，更多的還是麻痹大意、管理意識(shí)松懈、末端有章不循等主觀原因。結(jié)合現(xiàn)行體制、機(jī)制和制度進(jìn)行思考，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到：違規(guī)的背后是管理，管理的背后是制度，制度的背后是執(zhí)行，執(zhí)行的背后是機(jī)制，機(jī)制的背后是思想和文化。初步形成了解決屢查屢犯問題的三項(xiàng)對(duì)策：一是建設(shè)先進(jìn)的管理工具，實(shí)化抓手嚴(yán)落實(shí)；二是建立層次分明的路徑管理體系，明析責(zé)任促落實(shí)；三是高立意構(gòu)建覺悟文化，依靠自覺強(qiáng)落實(shí)。歸根到底是要實(shí)現(xiàn)制度在一線、在末端的積極主動(dòng)和全面“落實(shí)”。

一、屢查屢犯，何能屢屢發(fā)生

屢查屢犯，已屢見不鮮，久而久之，就會(huì)習(xí)以為常，成了習(xí)慣，繼而不以為然，成其為“慣犯”。一個(gè)“慣”字幾乎概括了內(nèi)部管理中諸多“見怪不怪、不以為然”的現(xiàn)狀和原因。那這個(gè)“慣”字又是怎么“慣”出來的呢？一是諸多環(huán)節(jié)產(chǎn)生了“缺口”。潛在的違規(guī)(或犯罪)人必須與一定的環(huán)境和條件相結(jié)合，才能成功實(shí)施違規(guī)(或犯罪)。正是一線工作人員和管理層缺乏敏感的被害意識(shí)，沒有牢固樹立“制度至上”的深刻理念，在預(yù)防違規(guī)(或犯罪)的諸多環(huán)節(jié)產(chǎn)生了“缺口”，才給違規(guī)人(或罪犯)提供了實(shí)施違規(guī)(或犯罪)的機(jī)會(huì)和條件。二是關(guān)鍵環(huán)節(jié)失控形成了“通道”。違規(guī)（或作案）“通道”條件的形成，無疑助長了潛在違規(guī)（犯罪）人膽敢違規(guī)（或作案）的念頭，并使違規(guī)（或作案）最終能得手成為可能。三是責(zé)任感淡化形成了“放任”。或者事不關(guān)己，高高掛起；或者懲處不力，無所畏懼，不思整改，違章依舊；或者當(dāng)管不管，得過且過，懶散放任，對(duì)制度失去敬畏，制度的剛性原則被淡化，在末端得不到落實(shí)，必然是屢查屢犯。當(dāng)前，內(nèi)控管理工作中最集中、最突出的問題仍是“嚴(yán)不起來、落實(shí)不下去”。“嚴(yán)不起來”和“落實(shí)不下去”既表現(xiàn)為一個(gè)問題的兩個(gè)方面，又表現(xiàn)為一個(gè)問題的“因”和“果”。由于“嚴(yán)不起來”內(nèi)控工作各項(xiàng)部署、決策、目標(biāo)、任務(wù)、措施、責(zé)任常常懸空、放空、甚至落空；由于“嚴(yán)不起來”，內(nèi)控工作中存在的不落實(shí)、難落實(shí)、假落實(shí)現(xiàn)象難以遏制、難以消除、難以根治。

二、屢查屢犯，何以屢見不鮮

在特定體制、機(jī)制下形成的管理粗放、模糊運(yùn)作，滋生了惰政文化，久而久之在思想和心理上形成定勢，必然屢教難改，是其中重要的和根源性的原因。而人上一百，形形色色；心理傾向，各有所偏；慣性違章，原因各異；司空見慣，屢見不鮮。在特定文化氛圍中形成的整體性心理環(huán)境和個(gè)別各異的行為習(xí)慣，成為主使違規(guī)行為在個(gè)體身上發(fā)生的原因，且在不同人身上有不同的表現(xiàn)方式。一是從眾心理造成違章。有些職工，特別是新員工，看到別人違章他也違章，結(jié)果開成了新增的犯規(guī)。二是惰性心理造成違章。貪方便、怕麻煩、圖省事、走捷徑。工作時(shí)總想投機(jī)取巧，置規(guī)程于不顧，隨意削減內(nèi)控管理措施，在不按規(guī)程操作或措施不全的情況下完成。三是自負(fù)心理造成違章。有些同志過于自信而忽視潛在風(fēng)險(xiǎn)，違背規(guī)程而擅自操作。特別是個(gè)別工齡長的“老師傅”認(rèn)為自己“工作熟練”，“有經(jīng)驗(yàn)”而掉以輕心，學(xué)習(xí)規(guī)章流于形式，執(zhí)行制度限于應(yīng)付，在實(shí)際操作中忽視規(guī)程的存在，不認(rèn)真遵守。四是僥幸心理造成違章。明知一些行為是違章的，但認(rèn)為自己“藝高膽大”，“以前也這么干過”，抱著“不會(huì)那么巧”的僥幸心理，碰運(yùn)氣。五是急功心理造成違章。為趕時(shí)間，越過某些規(guī)程，匆匆完工。更多的是工作快結(jié)束的時(shí)候，特別是臨近下班時(shí)間為了盡快結(jié)束手頭上的工作而不執(zhí)行內(nèi)控或安全措施，從而導(dǎo)致違章或事故發(fā)生。六是滿足心理造成違章。工作的規(guī)范性要求越來越高，但某些人滿足于現(xiàn)狀，缺乏危機(jī)意識(shí)，只是停留在原有的業(yè)務(wù)行為習(xí)慣上，不愿意學(xué)習(xí)新規(guī)則，認(rèn)為再先進(jìn)的事物也比不上他的“經(jīng)驗(yàn)”好。七是失衡心理造成違章。與家人、同事或朋友產(chǎn)生矛盾，心態(tài)不穩(wěn)，心理不平衡，故意作亂。

三、屢查屢犯，何以層層有責(zé)

層級(jí)結(jié)構(gòu)、逐級(jí)管理是組織管理的一個(gè)重要特征。層級(jí)管理具有直線指揮、分層授權(quán)、權(quán)責(zé)明確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、關(guān)系正式等特征。大到一個(gè)國家、小到一個(gè)單位或部門的管理，都需要遵循一定的層級(jí)管理原則，以確保其秩序性和效率性。一項(xiàng)屢查屢犯的問題發(fā)生，至少可以表明三道防線被突破，三個(gè)層級(jí)層層有責(zé)：一是問題在操作層面“復(fù)發(fā)”該當(dāng)責(zé)；二是管理層面“麻痹”該當(dāng)責(zé)；三是監(jiān)督層面“放任”也當(dāng)責(zé)。雖然導(dǎo)致屢查屢犯問題的原因較多，但在當(dāng)下，人民銀行全面風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)制度已經(jīng)形成，屢查屢犯仍時(shí)有甚至高頻發(fā)生，突顯了我們風(fēng)險(xiǎn)管理成效不足，才導(dǎo)致防范“防區(qū)”成了“盲區(qū)”、“關(guān)口”成了“缺口”、“蜀道”成了“坦途”。可以說屢查屢犯猶如傳火棒，點(diǎn)燃的是“有險(xiǎn)不防，終究遇險(xiǎn)”的不定時(shí)炸彈，所經(jīng)之地均受危也均有責(zé)。

四、屢查屢犯，何以全面化解

全面化解屢查屢犯問題，思想因素是根基。要著眼于內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范工作“人本性、層次性、經(jīng)常性”強(qiáng)，思想因素貫穿始終的特點(diǎn)，牢牢把握內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范工作思想文化因素與所有管理工具和手段交織為一體的綜合性特征，把思想工作的文化內(nèi)涵有效融合進(jìn)其他管理機(jī)制和工具方法中，在一體化滲透交融中，持久有效的化解屢犯問題。

對(duì)策一：針對(duì)防范工作“人本性”強(qiáng)的特點(diǎn)，高立意構(gòu)建覺悟文化，依靠自覺強(qiáng)落實(shí)。國民之魂，文以化之；國家之神，文以鑄之；內(nèi)控防范，思想文化是根基。當(dāng)今時(shí)代，文化越來越成為組織凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉，越來越成為深化組織管理的重要手段。要堅(jiān)持“思想為先，認(rèn)同至上”，強(qiáng)化對(duì)崗位風(fēng)險(xiǎn)的敏感度和認(rèn)知度，理解進(jìn)而認(rèn)同內(nèi)控管理的必要性和重要性，為積極投入打牢思想基礎(chǔ)。開展“強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，弘揚(yáng)內(nèi)控文化”動(dòng)員，廣泛宣傳，層層發(fā)動(dòng)，把學(xué)習(xí)制度、落實(shí)規(guī)定、合規(guī)操作、防范案件、杜絕事故，作為使命任務(wù)、作為關(guān)心愛護(hù)、作為自我需要，理解內(nèi)控、實(shí)踐內(nèi)控、支持內(nèi)控，形成了學(xué)制度、講制度、守規(guī)矩、抓落實(shí)的良好氛圍。積極實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理模式由行政管理為主向以文化管理為主轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)硬實(shí)力與軟實(shí)力的互補(bǔ)倍增。在日常工作和生活中廣泛傳播寓激情于內(nèi)涵之中的“勤學(xué)明禮，勤懇主動(dòng)，勤勉擔(dān)當(dāng)，勤責(zé)立信”的“四勤”覺悟文化；推崇“制度至上”管理文化；構(gòu)建“愛崗敬業(yè)、以崗為榮，工作備至、失職為恥”的崗位榮譽(yù)文化。堅(jiān)持做好一人一事的思想教育、一人一事的安全管理、一人一事的預(yù)防犯罪工作，在點(diǎn)滴成效中提高內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的具體管理能力。

對(duì)策二：針對(duì)防范工作“層次性”強(qiáng)的特點(diǎn)，圍繞“職能”抓防線，明析責(zé)任促落實(shí)。堅(jiān)持“工作未動(dòng)，責(zé)任先行”。按照“環(huán)環(huán)相扣、層層相關(guān)、人人有責(zé)”的系統(tǒng)性原則，查找各個(gè)層級(jí)是否各有所歸、各謀其事、各負(fù)其責(zé)、各享其果和各受其罰。看分工是否科學(xué)、責(zé)任是否合理、落實(shí)能否到位，如：紀(jì)檢和內(nèi)審，是否體現(xiàn)了再監(jiān)督的特點(diǎn)，是否促進(jìn)業(yè)務(wù)部門更好的發(fā)揮現(xiàn)有內(nèi)控檢查機(jī)制的作用。一是建立“自控”防線。建立對(duì)業(yè)務(wù)崗位的制約和后續(xù)監(jiān)督形成的自控防線。主要包括：一是直接業(yè)務(wù)人員形成的防線，即對(duì)受理業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合規(guī)性、準(zhǔn)確性進(jìn)行初步審查和具體處理的業(yè)務(wù)人員防線;二是復(fù)核把關(guān)人員形成的防線，即在業(yè)務(wù)流程過程中，對(duì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合規(guī)性、準(zhǔn)確性進(jìn)一步復(fù)核、審查和把關(guān)的人員防線。二是建好“互控”防線。支行注重建好通過相關(guān)部門和相關(guān)崗位之間監(jiān)督制約形成的互控防線。主要包括：一是業(yè)務(wù)管理部門負(fù)責(zé)人形成的防線，即業(yè)務(wù)管理職能的部門負(fù)責(zé)人履行監(jiān)督檢查職責(zé)形成的防線；二是分管行領(lǐng)導(dǎo)履行監(jiān)督檢查職責(zé)形成的防線，即分管行領(lǐng)導(dǎo)履行職責(zé)，開展檢查監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制形成的防線。三是建強(qiáng)“監(jiān)控”防線。不斷強(qiáng)化監(jiān)督部門對(duì)各業(yè)務(wù)部門、各業(yè)務(wù)崗位全方位監(jiān)督的監(jiān)控防線。主要包括：紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)審形成的防線，即紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)審部門對(duì)本單位內(nèi)部控制、案件防范等監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行情況進(jìn)行再監(jiān)督。“內(nèi)控鏈”管理的關(guān)鍵在于明確承擔(dān)主體，應(yīng)確立首犯之責(zé)在“崗位”；再犯之責(zé)在“領(lǐng)導(dǎo)”；屢犯之責(zé)在“監(jiān)督”的責(zé)任劃分問責(zé)體系。加快內(nèi)控建設(shè)轉(zhuǎn)型，從“自律型”向“強(qiáng)制型”轉(zhuǎn)變；監(jiān)管的重點(diǎn)從合規(guī)監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從一次性監(jiān)管向持續(xù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從結(jié)果監(jiān)管向過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

對(duì)策三：針對(duì)防范工作“經(jīng)常性”強(qiáng)的特點(diǎn)，圍繞“長效”抓機(jī)制，實(shí)化抓手嚴(yán)落實(shí)。內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)和案件隱患防范工作，是一項(xiàng)長期的動(dòng)態(tài)性工作，任何人都沒有老本可吃，需要不斷強(qiáng)化管理的規(guī)范性和落實(shí)的經(jīng)常性，不斷做好經(jīng)常性的思想和管理工作。一是抓思想意識(shí)。首先，要強(qiáng)化抓制度實(shí)施的主管意識(shí)。結(jié)合“一崗雙責(zé)”制度，構(gòu)建明確的責(zé)任落實(shí)機(jī)制，將抓制度實(shí)施也納入“一崗雙責(zé)”范圍，構(gòu)建有效的責(zé)任落實(shí)機(jī)制；其次，要強(qiáng)化各負(fù)其責(zé)的落實(shí)意識(shí)。結(jié)合“三道防線”制度，構(gòu)建科學(xué)的責(zé)任界定機(jī)制，以“三道防線”構(gòu)建界線分明的責(zé)任界定機(jī)制，確保板子能打準(zhǔn)，形成了各級(jí)主動(dòng)抓落實(shí)的強(qiáng)勁動(dòng)力；第三，要強(qiáng)化我將負(fù)責(zé)的危機(jī)意識(shí)。結(jié)合“行政問責(zé)”制度，構(gòu)建有效的責(zé)任追究機(jī)制，充分用好履職問責(zé)辦法等制度，高懸懲罰壓力，層層傳導(dǎo)壓力，催生落實(shí)制度的強(qiáng)大推動(dòng)力。二是抓末端執(zhí)行力。首先，以責(zé)任到位催生執(zhí)行力。通過結(jié)合“一崗雙責(zé)”、“三道防線”和“行政問責(zé)”，在機(jī)制上確保責(zé)任到位，催生執(zhí)行力；其次，以骨干勤政帶動(dòng)執(zhí)行力。注重培養(yǎng)和調(diào)動(dòng)黨員骨干、青年骨干和業(yè)務(wù)骨干“三支骨干”力量，發(fā)揮他們先鋒帶頭、年輕熱情、專業(yè)成熟的優(yōu)勢，帶動(dòng)全行執(zhí)行力大幅提升；第三，以考評(píng)激勵(lì)推動(dòng)執(zhí)行力。堅(jiān)持定期開展檢查講評(píng)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、樹立典型、激勵(lì)后進(jìn)，有效推動(dòng)執(zhí)行力，保證執(zhí)行力強(qiáng)在末端，取得實(shí)效。三是提升監(jiān)督力。首先，用嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化監(jiān)督的預(yù)知力。重點(diǎn)糾正了過去存在的“大概、可能、差不多、基本上”等標(biāo)準(zhǔn)低、印象式的監(jiān)督。堅(jiān)持用內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化、制度的高標(biāo)準(zhǔn)、行為的嚴(yán)要求，來排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，強(qiáng)化了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)知力；第二，用堅(jiān)固的防線強(qiáng)化監(jiān)督的控制力。將“三道防線”的核心精神，融入《業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)規(guī)范化控制指引》的系統(tǒng)集成過程中，突出有效管控，強(qiáng)化監(jiān)督的控制力；第三，用嚴(yán)明的紀(jì)律強(qiáng)化監(jiān)督的影響力。堅(jiān)持對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的隱患和不作為、不以為然的人和事，做到不放任、不手軟，監(jiān)督到位、嚴(yán)肅對(duì)待，切實(shí)解決、不留隱患，讓制度的剛性得到堅(jiān)決執(zhí)行，產(chǎn)生“制度至上”的深刻影響；第四，堅(jiān)持“專管群治，全員管理”。強(qiáng)化對(duì)內(nèi)控工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，突出用“數(shù)字”說話，實(shí)化抓手。采取“掛賬”管理、“掛牌”整改、“掛號(hào)”督辦，逐項(xiàng)落實(shí)，層層遞進(jìn)的整改辦法，促使屢犯問題得到嚴(yán)抓細(xì)查，催生各級(jí)的緊迫感，以“具體”謀落實(shí)、見成效。