試論部門(mén)規(guī)范性文件在治理商業(yè)賄賂行政執(zhí)法中的作用

摘要：為治理商業(yè)賄賂行為，國(guó)務(wù)院各部委制定了大量的部門(mén)規(guī)范性文件以指導(dǎo)行政執(zhí)法。首先肯定其在我國(guó)商業(yè)賄賂治理行政法律體系中的地位，并主要以國(guó)家工商總局制發(fā)的部門(mén)規(guī)范性文件為例，分析其在正確適用法律、具體指導(dǎo)行政執(zhí)法中的重要作用。并圍繞反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的修改，提出相應(yīng)立法建議。

關(guān)鍵詞：商業(yè)賄賂治理；部門(mén)規(guī)范性文件；作用

中圖分類(lèi)號(hào)：D924.392文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）30-0057-02

關(guān)于商業(yè)賄賂的行政治理，我國(guó)采取的是以工商部門(mén)為主、相關(guān)部門(mén)齊抓共管的治理格局，從而形成了頗具特色的以部門(mén)法為主體的商業(yè)賄賂行政法律體系。在這一法律體系中，各部門(mén)以我為主，制定了一系列規(guī)范性文件，對(duì)本行業(yè)本領(lǐng)域的商業(yè)賄賂行為進(jìn)行調(diào)整。這些數(shù)量龐大的規(guī)范性文件也就成為本行業(yè)或本領(lǐng)域商業(yè)賄賂行政治理的重要法律依據(jù)，也是有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分。

一、對(duì)部門(mén)規(guī)范性文件的認(rèn)定

本文據(jù)稱(chēng)部門(mén)規(guī)范性文件，是指國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定的規(guī)范性文件，具有普遍性、時(shí)效性。部門(mén)規(guī)范性文件，從其內(nèi)容實(shí)質(zhì)分析，是法的精神、原則在現(xiàn)實(shí)生活中的體現(xiàn)，是將法的原則性規(guī)定具體化的結(jié)果。從其目的來(lái)看，則基于深刻理解立法者的立法意圖，將法自身的規(guī)范、指引、調(diào)節(jié)作用與法的社會(huì)作用結(jié)合起來(lái)，通過(guò)對(duì)具體社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序的目的。

我國(guó)治理商業(yè)賄賂行政法律體系圍繞反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法設(shè)置、展開(kāi)。在法律層面上，除了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，還有大量部門(mén)法，如《藥品管理法》、《政府采購(gòu)法》等等；為執(zhí)行法律，國(guó)務(wù)院制定了大量行政法規(guī)，各部門(mén)制定了一系列部門(mén)規(guī)章。部門(mén)規(guī)范性文件為執(zhí)行法律、行政法規(guī)及規(guī)章而制定，有上位法依據(jù)，且相比其他規(guī)范性文件層級(jí)較高，指導(dǎo)性強(qiáng)，在商業(yè)賄賂行政執(zhí)法中不可或缺。

部門(mén)規(guī)范性文件，或者是部門(mén)為解釋法律術(shù)語(yǔ)或相關(guān)法條而制定，或者是解決具體問(wèn)題就如何適用法律所作的解釋或者說(shuō)明，是克服制定法抽象、滯后等弊端的主要方法，也是連接立法意圖與執(zhí)法、司法目的紐帶。正如法國(guó)比較法學(xué)家達(dá)維德所說(shuō)的：“法律的實(shí)施以解釋過(guò)程為前提”[1]。可以說(shuō)，沒(méi)有部門(mén)規(guī)范性文件的解釋說(shuō)明，法律特別是行政法律就失去了聯(lián)系立法（立法者）和執(zhí)法（司法）的中間環(huán)節(jié)，難以發(fā)揮規(guī)范和調(diào)整作用。作為具有普遍約束力的部門(mén)規(guī)范性文件，在商業(yè)賄賂行政法律體系中占有重要地位。

二、部門(mén)規(guī)范性文件在商業(yè)賄賂行政執(zhí)法中的作用

本文擬以國(guó)家工商總局發(fā)布的關(guān)于商業(yè)賄賂行政執(zhí)法的有關(guān)答復(fù)為例，淺析其在治理商業(yè)賄賂行政執(zhí)法中的作用。

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》于1993年施行后，作為治理商業(yè)賄賂主要的行政執(zhí)法部門(mén)，針對(duì)商業(yè)賄賂行政執(zhí)法中遇到的具體問(wèn)題，工商總局以答復(fù)的形式制發(fā)了大量規(guī)范性文件指導(dǎo)基層執(zhí)法。這些答復(fù)意見(jiàn)在我國(guó)治理商業(yè)賄賂行政執(zhí)法初期，有助于澄清模糊認(rèn)識(shí)、正確適用法律，對(duì)該領(lǐng)域行政法律體系的形成及健康發(fā)展具有重要推動(dòng)作用。

（一）澄清認(rèn)識(shí)——對(duì)法律規(guī)定內(nèi)容所作的解釋

法律解釋對(duì)于法律適用的意義尤其重要，其本質(zhì)是執(zhí)法（司法）主體如何認(rèn)識(shí)制定法的精神。對(duì)于主體而言，法律解釋的意義不亞于立法本身。而其對(duì)于執(zhí)法的指導(dǎo)作用，更是不可低估。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第3條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。作為法定的商業(yè)賄賂監(jiān)督管理部門(mén)，工商總局對(duì)法律規(guī)定的解釋具有更高的權(quán)威性、確定性，不但指導(dǎo)本系統(tǒng)行政執(zhí)法，對(duì)其他商業(yè)賄賂治理部門(mén)也有較強(qiáng)的示范意義。

如，《國(guó)家工商行政管理局對(duì)蘇工商[2000]88號(hào)請(qǐng)示的答復(fù)》（工商公字（2000）第246號(hào)）規(guī)定，賄賂既包括行賄也包括受賄，對(duì)于當(dāng)事人在商品購(gòu)銷(xiāo)中收受賄賂的行為，工商部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法查處；“賬外暗中”是構(gòu)成回扣的必要條件而不是構(gòu)成其他商業(yè)賄賂行為的必要條件。這一答復(fù)，明確了商業(yè)賄賂行為構(gòu)成要件及對(duì)回扣的認(rèn)識(shí)，對(duì)于執(zhí)法人員正確理解商業(yè)賄賂，區(qū)分合法與違法以及此違法行為與彼違法行為，具有重要指導(dǎo)作用。從學(xué)理上講，當(dāng)時(shí)學(xué)界對(duì)上述問(wèn)題也沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。這一答復(fù)，將我國(guó)對(duì)于商業(yè)賄賂的認(rèn)識(shí)推向一個(gè)新的高度。

另外，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》罰則中關(guān)于沒(méi)收“違法所得”的規(guī)定，在執(zhí)法中是個(gè)棘手的問(wèn)題。這里涉及對(duì)違法所得內(nèi)涵和外延的理解及把握。法律對(duì)此未作細(xì)化規(guī)定。實(shí)踐中，如何計(jì)算商業(yè)賄賂行為違法所得，始終困擾著執(zhí)法人員，很多案件往往放棄違法所得計(jì)算，對(duì)相對(duì)人直接處以1萬(wàn)元~20萬(wàn)元罰款。這一問(wèn)題，直到最近才得到部分解決。工商總局《關(guān)于對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)行賄手段獲得交易的違法所得計(jì)算問(wèn)題的答復(fù)》（工商公字〔2008〕198號(hào)）規(guī)定：中介服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)行賄手段獲得交易的違法所得，是指通過(guò)違法手段實(shí)現(xiàn)交易的全部收入扣除提供服務(wù)所使用商品的購(gòu)進(jìn)價(jià)款。在違法所得認(rèn)定時(shí)，對(duì)當(dāng)事人在工商機(jī)關(guān)作出行政處罰前依據(jù)法律、法規(guī)和省級(jí)以上人民政府的規(guī)定已經(jīng)支出的稅費(fèi)，應(yīng)予扣除。這一答復(fù)，明確了中介服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)行賄手段獲得交易的違法所得額度計(jì)算方法，對(duì)其他行業(yè)也有重要參考價(jià)值。

（二）個(gè)案指導(dǎo)——逐步確定商業(yè)賄賂行政執(zhí)法范圍，為打擊不同領(lǐng)域的違法行為奠定理論基礎(chǔ)

眾所周知，商業(yè)賄賂的蔓延是一個(gè)過(guò)程。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商業(yè)賄賂延伸到幾乎所有的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。對(duì)相關(guān)領(lǐng)域商業(yè)賄賂的認(rèn)識(shí)也不是一步到位的。在新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)中出現(xiàn)的違法行為是否屬于商業(yè)賄賂？應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)行使管轄權(quán)？法律不可能一一給出具體答案。借助于答復(fù)意見(jiàn)，工商部門(mén)進(jìn)一步厘清自身職責(zé)，糾正了認(rèn)識(shí)上的偏差和錯(cuò)誤，延展了商業(yè)賄賂治理領(lǐng)域。

一是明確了相關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的案件管轄權(quán)。如，對(duì)商業(yè)銀行領(lǐng)域發(fā)生的商業(yè)賄賂行為，總局《關(guān)于商業(yè)銀行等金融企業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)管轄權(quán)問(wèn)題的請(qǐng)示的答復(fù)》（工商公字（2008）7號(hào)）規(guī)定，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，除《商業(yè)銀行法》明確規(guī)定由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)查處的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為外，工商部門(mén)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和限制競(jìng)爭(zhēng)行為，具有監(jiān)督檢查權(quán)。

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第3條規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門(mén)監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定。長(zhǎng)期以來(lái)，工商部門(mén)沒(méi)有介入銀行業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)管。這一答復(fù)實(shí)際上是對(duì)法條的解釋說(shuō)明，對(duì)法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定由其他部門(mén)監(jiān)督檢查的，工商部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)該領(lǐng)域的商業(yè)賄賂進(jìn)行治理。這一答復(fù)同時(shí)也為工商部門(mén)介入其他領(lǐng)域的商業(yè)賄賂治理提供了法律支持。

二是隨著商業(yè)賄賂治理的深入，更多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的商業(yè)賄賂治理工作向工商部門(mén)開(kāi)放。我們可以從幾個(gè)答復(fù)意見(jiàn)分析工商部門(mén)治理不同領(lǐng)域商業(yè)賄賂的脈絡(luò)。

對(duì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的商業(yè)賄賂治理，工商部門(mén)的介入原來(lái)并不系統(tǒng)。借助于《關(guān)于超出國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)支付、收取保險(xiǎn)代辦手續(xù)費(fèi)行為定性處理問(wèn)題的答復(fù)》（工商公字（1997）第256號(hào)），對(duì)保險(xiǎn)公司違反國(guó)家規(guī)定，采用向保險(xiǎn)代理人支付超出國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的代辦手續(xù)費(fèi)的手段競(jìng)相推銷(xiāo)航空人身意外險(xiǎn)保險(xiǎn)、損害了保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為，國(guó)家工商局認(rèn)為其違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第8條規(guī)定，構(gòu)成商業(yè)賄賂行為，應(yīng)依法查處，為工商部門(mén)系統(tǒng)介入保險(xiǎn)領(lǐng)域商業(yè)賄賂治理提供了政策及法律支持。

醫(yī)療行業(yè)是商業(yè)賄賂重災(zāi)區(qū)。對(duì)其嚴(yán)格依法治理是包括工商部門(mén)在內(nèi)的相關(guān)職能部門(mén)的共同職責(zé)，國(guó)家工商局先后數(shù)次發(fā)文指導(dǎo)該領(lǐng)域的商業(yè)賄賂治理。如《關(guān)于醫(yī)院給付醫(yī)生CT“介紹費(fèi)”等是否構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的答復(fù)》（工商公字（1997）第257號(hào)）規(guī)定，醫(yī)院以給付“介紹費(fèi)”、“處方費(fèi)”等各種名目的費(fèi)用為手段，誘使其他醫(yī)院醫(yī)生介紹病人到本院做CT檢查或者其他檢查的行為，構(gòu)成《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第8條規(guī)定的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。這種行為不僅損害醫(yī)療服務(wù)秩序，而且極易增加公費(fèi)醫(yī)療、勞保醫(yī)療單位及患者的負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)依法予以查處。

建筑行業(yè)一直是重點(diǎn)查處的領(lǐng)域。除了行業(yè)主管部門(mén)的治理，工商部門(mén)對(duì)其專(zhuān)項(xiàng)整治也不斷深入。國(guó)家工商局《關(guān)于以賄賂手段承包建筑工程項(xiàng)目定性處理問(wèn)題的答復(fù)》（工商公字（2000）第62號(hào)）明確了建筑施工企業(yè)屬于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)范的經(jīng)營(yíng)者，為承包建筑工程項(xiàng)目，直接或假借其他名義給付建設(shè)單位財(cái)物的行為，不正當(dāng)?shù)嘏艛D了其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，擾亂了建筑市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，構(gòu)成商業(yè)賄賂行為，應(yīng)當(dāng)依法予以查處。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，商業(yè)超市以各種名義收取的“費(fèi)用”達(dá)20余種。上述費(fèi)用的合理性及合法性一直備受質(zhì)疑。如何對(duì)其進(jìn)行治理？工商總局《關(guān)于在柜臺(tái)聯(lián)營(yíng)中收取對(duì)方商業(yè)贊助金宣傳費(fèi)廣告費(fèi)行為能否按商業(yè)賄賂定性問(wèn)題的答復(fù)》（工商公字（2001）第152號(hào)）規(guī)定，宣傳費(fèi)、廣告費(fèi)、商業(yè)贊助等，應(yīng)是對(duì)宣傳行為、廣告行為及其他具體商業(yè)行為所支出的費(fèi)用。如果假借宣傳費(fèi)、廣告費(fèi)、商業(yè)贊助等名義公開(kāi)收受和給付對(duì)方單位或個(gè)人除正常商品價(jià)款或服務(wù)費(fèi)用以外的其它經(jīng)濟(jì)利益，即構(gòu)成商業(yè)賄賂，應(yīng)當(dāng)依法查處。這一答復(fù)，從法律上明確了“費(fèi)用”的判定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了超市經(jīng)營(yíng)行為。

長(zhǎng)期以來(lái)，酒店服務(wù)業(yè)的商業(yè)賄賂行為一直不為社會(huì)關(guān)注，但該行業(yè)存在的問(wèn)題同樣嚴(yán)峻。針對(duì)行政執(zhí)法一線(xiàn)的不同認(rèn)識(shí)，國(guó)家工商局《關(guān)于以收買(mǎi)瓶蓋方式推銷(xiāo)啤酒的行為定性處理問(wèn)題的答復(fù)》規(guī)定，啤酒公司以給付現(xiàn)金等方式向酒店服務(wù)員回收啤酒瓶蓋，誘使酒店服務(wù)員向顧客推銷(xiāo)其產(chǎn)品，實(shí)質(zhì)是經(jīng)營(yíng)者為銷(xiāo)售商品，采用給予財(cái)物的方式賄賂對(duì)其商品銷(xiāo)售有直接影響的人，排擠了其他經(jīng)營(yíng)者，限制了消費(fèi)者的選擇權(quán)，構(gòu)成了商業(yè)賄賂行為，應(yīng)當(dāng)依法予以查處。這一答復(fù)，對(duì)啤酒行業(yè)乃至整個(gè)飲料行業(yè)商業(yè)賄賂治理都有啟發(fā)。

從上述答復(fù)可以看出，工商部門(mén)治理商業(yè)賄賂的領(lǐng)域越來(lái)越廣，治理力度越來(lái)越大。從另一個(gè)角度講，我國(guó)商業(yè)賄賂日益泛濫，工商部門(mén)要想真正發(fā)揮法定治理部門(mén)作用，還必須有更高層級(jí)法律支持。

（三）鞏固商業(yè)賄賂理論認(rèn)識(shí)成果

現(xiàn)有法律對(duì)商業(yè)賄賂的規(guī)定，多集中于對(duì)其客觀方面的描述，如“賬外暗中”、“明示方式”、“如實(shí)入賬”等。給人印象是，只要是未以明示方式如實(shí)入賬的，或賬外暗中給予對(duì)方好處的，就可以構(gòu)成商業(yè)賄賂。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種做法導(dǎo)致對(duì)商業(yè)賄賂理解上的偏差。

商業(yè)賄賂最主要的特性是其不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)性，即其破壞正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。所以，應(yīng)該以實(shí)際損害競(jìng)爭(zhēng)作為判斷是否構(gòu)成商業(yè)賄賂的最主要依據(jù)。國(guó)家工商局《關(guān)于旅行社或?qū)в稳藛T接受商場(chǎng)支付的“人頭費(fèi)”、“停車(chē)費(fèi)”等費(fèi)用定性處理問(wèn)題的答復(fù)》（工商公字（1999）第170號(hào)）具有指導(dǎo)性。該答復(fù)認(rèn)為，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第8條禁止經(jīng)營(yíng)者為銷(xiāo)售或購(gòu)買(mǎi)商品而采用財(cái)物或其他手段進(jìn)行賄賂的行為，其實(shí)質(zhì)是禁止經(jīng)營(yíng)者以不正當(dāng)?shù)睦嬉T交易。經(jīng)營(yíng)者無(wú)論將這種利誘給予交易對(duì)方單位或個(gè)人，還是給予與交易行為密切相關(guān)的其他人，也不論給予或收受這種利益是否入賬，只要這種利誘行為以爭(zhēng)取交易為目的，且影響了其他競(jìng)爭(zhēng)者開(kāi)展質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)等方面的公平競(jìng)爭(zhēng)，就構(gòu)成《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第8條禁止的商業(yè)賄賂。商場(chǎng)為吸引旅行社和導(dǎo)游人員組織旅行團(tuán)到商場(chǎng)購(gòu)物，按旅行團(tuán)人數(shù)以“人頭費(fèi)”、“停車(chē)費(fèi)”等名義或按游客購(gòu)物成交額的一定比例給付旅行社或?qū)в稳藛T一定的財(cái)物，屬于以不正當(dāng)利益爭(zhēng)取交易，給予方和收受方均構(gòu)成商業(yè)賄賂行為，應(yīng)當(dāng)依法予以查處。這一解釋抓住了商業(yè)賄賂損害正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)所在。“賬外暗中”、“明示方式”、“如實(shí)入賬”不是判斷商業(yè)賄賂成立與否的關(guān)鍵，只要存在以利誘行為爭(zhēng)取交易且影響公平競(jìng)爭(zhēng)，即構(gòu)成商業(yè)賄賂。

（四）為《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的修改提供借鑒

反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法關(guān)于商業(yè)賄賂的規(guī)定較為粗疏，已不能適應(yīng)商業(yè)賄賂行政治理的形勢(shì)需要。在違法行為構(gòu)成以及商業(yè)賄賂主體、客體、主觀方面、客觀方面都有待于細(xì)化。一方面要和相關(guān)法律如刑法典的規(guī)定接軌，以利于商業(yè)賄賂行政執(zhí)法與刑事司法的銜接；另一方面，要和國(guó)外先進(jìn)的商業(yè)賄賂治理經(jīng)驗(yàn)接軌。我國(guó)已簽署《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，應(yīng)當(dāng)在國(guó)內(nèi)法中明確相關(guān)內(nèi)容，以利于法律上的銜接。如，確定對(duì)中國(guó)商主體及其工作人員實(shí)施的海外商業(yè)賄賂行為進(jìn)行治理。在商業(yè)賄賂判斷標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)采用相關(guān)答復(fù)中的實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)，而不是單純依靠形式要件，如“明示方式”、“如實(shí)入賬”等去判定行為合法與否；反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法還存在設(shè)定的懲罰力度過(guò)輕、商業(yè)賄賂定義過(guò)于狹窄的問(wèn)題。

在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》修改時(shí)，將以上內(nèi)容一并納入是最好的選擇，也有利于今后商業(yè)賄賂行政執(zhí)法工作開(kāi)展。如果不能全部納入，可以在下位法中明確相關(guān)內(nèi)容，也可以以部門(mén)規(guī)章或規(guī)范性文件的形式具體指導(dǎo)行政執(zhí)法。

制度的制定和完善是法治建設(shè)的關(guān)鍵。為此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)規(guī)范性文件的研究，使其嚴(yán)格遵循法意，貼近實(shí)際，充分發(fā)揮其橋梁作用。

參考文獻(xiàn)：

[1][法]勒內(nèi).達(dá)維德.當(dāng)代主要法律體系[M].漆竹生，譯.上海：上海譯文出版社，1984：109.