信息化時代中國地方政府決策機制的創新

摘要：當今社會已經邁入信息化時代，在信息化浪潮的沖擊下，隨著政府政務的網絡化運作，政府權力結構、組織機構和工作方式等發生了一系列的深刻變革。信息化技術的使用和發展必然給中央和地方政府決策的制定與執行帶來嚴峻的機遇和挑戰。對此，各級地方政府應充分利用網絡技術的便捷條件，不斷實現地方政府決策方式、方法和手段的現代化，改革和創新地方政府決策的信息察覺和溝通機制、公眾和專家參與機制、制約和協調機制等。

關鍵詞：創新；信息化；地方政府決策機制

中圖分類號：D63文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）30-0022-02

一、信息化引導政府組織的變革與創新

信息化是當今社會的一大基本趨勢，隨著政府政務的網絡化運作，政府權力結構、組織機構和工作方式等在信息化浪潮的沖擊下，發生了一系列的深刻變革。如在行政組織功能上，由“一元的管制功能向服務、管理、消費三種功能并存轉化”；在行政組織的結構形態上，由“高聳向扁平轉化”；在行政組織運行程序上，由“封閉轉向開放”；在行政組織運作的內涵上，由“技能化轉向智能化”；在行政組織的運作方式上，更加“民主化”；在行政組織運作結果上，更加“高效化”等[1]。

現代社會是“數字化生存”的社會，政府都迫切需要新的工具理性作為保障。而信息化技術作為這種保障的有利選擇，在影響政府組織運行過程中突出影響了政府的行政決策活動。網絡作為新興的大眾傳播媒介，它不僅能營造社會的文化氛圍，形成或改變人們對事物的看法，引導或左右公共輿論，更成為傳播政府或政治團體觀點的重要手段，從而進一步影響政府決策的制定與執行等過程。

二、信息化使地方政府決策面臨機遇與挑戰

網絡時代信息化給我國地方政府決策帶來的機遇主要表現在以下幾個方面：

第一，網絡信息承載量大，信息傳遞速度快，豐富了政府決策的信息來源。信息是政府決策的基礎，是決策制定、執行、評估和監控的依據，沒有信息，政府決策的這些活動就無法展開。此外，地方政府可以通過建立門戶網站并及時上傳相關政府信息，以便民眾及時了解各地方政府的組成結構、職能范圍、辦事章程和各項政策法規等政府信息。政府的這種政務信息公開，具有很多優勢：如“公開的及時性、輻射的廣泛性、獲取的便捷性、利用的靈巧性、信息的完整性、匯聚的裂變性、節約物質成本、時間成本、溝通成本、精神成本等。”[2]

第二，網絡對公眾的開放性和互動性強，確保了全民參與決策的可能性。在傳統的政府決策模式中，真正制定政府決策的大都是決策層，而廣大公民卻很少能參與到政府的決策中，這在很大程度上抑制了民眾在決策過程中政策主體的能動作用。隨著網絡時代的發展，地方政府通過在網絡上了解民情，匯聚民智，使互聯網成為中國各級政府執政為民、改進工作的新渠道。尤其近三年來，每年通過互聯網征求到的建議多達幾百萬條，為完善各級政府工作提供了有益參考。

第三，網絡這種新型大眾傳播媒介作為社會的“第三種權力”，可以大大增強民眾通過網絡對政府的決策制定及執行等過程的監督。其監督渠道包括公布地方政府辦公的電子郵箱、電話號碼等，以便于公眾通過此聯系方式反映政府工作中存在的問題。在問題反映到各級地方政府后，政府必須要及時調查研究解決，并第一時間向公眾反饋處理結果。“據抽樣調查，超過60%的網民對政府發揮互聯網的監督作用予以積極評價，認為這是中國社會民主與進步的體現。”[3]

第四，網絡的公開透明化，增強了政府決策的執行力，避免了決策錯位的發生。網絡技術的使用使得中央和地方政府之間以及各級地方政府之間的聯系更加密切，政府間的辦事行政流程更加公開透明化，大大提高了從中央到地方政府的政策執行力。同時，網絡技術的發展和應用也有效抑制了地方政府自主權的無限擴大，糾正了地方政府為片面追求地方利益而違背中央政策的地方保護主義的利益價值取向，避免各級地方政府和中央的決策錯位的現象。

網絡時代地方政府雖然可以通過網絡技術提高政府決策的水平和加強執行力度，但地方政府的網絡化在實際運作中也存在諸多問題。因此，應對信息化浪潮沖擊的當務之急便是加強和完善地方政府網站的建設。而今，地方政府網站卻沒能充當起政府和民眾之間正常溝通的橋梁和紐帶，民眾難以通過網絡媒介表達心聲和監督政府的行為，政府也難以通過網絡聽見群眾的利益訴求。這樣地方政府的決策就無法充分反映和表達民意，民眾就很容易缺乏對地方政府決策的認同，致使地方政府決策的成果收效甚微。因此有學者稱地方政府網站“得了嗜睡癥”，或稱之為“沉睡的地方政府網站”。另外，地方政府在進行決策時又面臨著協調中央和地方意見的兩難困境，即地方政府一方面必須要嚴格遵照中央或上級政府部門的政策要求，另一方面又要結合本地實際情況發展地方特色，這樣，在協調中央和地方的利益之間就很可能產生政策性分歧。這就很容易出現目前非常普遍的“上有政策，下有對策”的現象，這種現象雖然從某些地方局部利益來看也許是有利的，但從整個國家利益來看必然是弊大于利。而在網絡時代，政府的一切決策、制度、辦事流程等全部呈現公開透明化，因此如何在完全透明的環境下在中央和當地的利益和事權之間尋找到最佳平衡點就成為地方政府面臨和亟須解決的問題之一。

三、信息化時代我國地方政府決策機制創新

信息化時代電子政務環境下的地方政府決策機制是建立在相對扁平的信息網絡平臺上，各級決策者在第一時間內掌握到決策所必需的相關信息，在政策執行過程中，利用網絡技術提高決策者的過程管理的水平，搜集和反饋更多信息，從而推動地方政府決策管理的民主化和科學化進程，提高政府決策的質量和執行效率。

首先，創新政府決策的信息察覺和溝通機制。察覺機制即“能敏銳及時準確地察覺潛在的或已出現的公共問題的機制”，溝通機制即“能使公眾的意見及時反饋到決策機關，同時使決策機關的意圖、政策目標等信息迅速準確地傳達給政策執行機關和公眾的機制。”[4]地方政府決策的信息察覺機制要求政府必須具備較強的信息搜集、處理能力的信息機構和規范的信息傳達的制度，這種信息的搜集和處理對象主要包括中央的相關政策和自身制定決策所需的基本資料以及民眾的意見和呼聲等。地方政府要在深刻領會中央相關政策精神的基礎上，綜合考慮當地民眾的建議，再結合自身地方的特色和發展規劃，有效推動自身決策的科學化和民主化進程。而地方政府決策的溝通機制就為這種信息察覺機制提供了途徑和保障，地方政府通過門戶網站、熱線電話、網上民意調查等與中央政府和人民群眾之間建立良好的溝通渠道，將各方的意見、建議等信息及時準確地匯總、整理、分析并最終做出決策。

其次，創新政府決策的公眾和專家參與機制。公眾參與機制即“能夠使公眾參與政府決策的機制，包括公眾以不同形式參與政府決策的途徑及相關制度”，專家參與機制即“讓有關專家參與政府決策過程的機制”。[4]政府決策機制的創新要著眼于以民為本，而互聯網的發展及政府信息化增強了公眾和專家的參與意識，促進了電子民主化的發展，無疑就推動了政府決策的民主化。但是，在具體的公共管理實踐過程中，我們發現公眾和專家參與機制卻也并不像理論上預設的那樣有效。這主要體現在公民和專家參與在“效率”與“回應”之間存在著兩難困境。政府的公共管理是追求效率與效能的，而同時政府決策又需要民眾對其給出意見或建議等回應，因此在“效率”和“回應”之間就必然會存在著滯后和緊張。網絡時代，如何消除和解決公民和專家網絡參與機制中的“效率”與“回應”之間的問題，需要地方政府進一步深化自身政府管理體制機制，加強地方政府決策的研究咨詢工作，擴寬公民和專家參與的渠道，改變公民被動參與的局面。地方政府可以通過在網絡上召開聽證會，進行網絡問卷調查，或建立網絡論壇等多種形式就重大的工程項目或涉及公共利益或公民利益的政策、決議等，邀請相關方面的專家和民眾，進行網絡上公開的探討，廣泛聽取社會公眾和利益群體的意見和建議，真正建立其公眾參與、專家論證和政府決策相結合的政府決策機制。

再次，創新政府決策的制約和協調機制。制約機制包括“對決策權力的制約、決策行為過程的制約、決策方案的審查及其實施結果的評價監督”，協調機制即“為避免因部門分割、職能交叉、利益取向不同造成的政策沖突或政策缺位，為解決跨部門問題而促進各部門協作決策的機制”[4]。這種制約和協調機制是為了理順中央和地方以及各地方政府或各部門之間的關系，明確劃分不同政府部門之間的職責和權利，使之都處于彼此相互聯系、相互制約的狀態，同時避免各部門之間的沖突和聯系的斷層，使每個組織結構之間都能共同協調發展。為此，地方政府應進一步深化政治體制和行政體制的改革，確定不同政府部門的工作職責和權限范圍，做到職、責、權相統一，減少乃至杜絕地方政府政策與國家法律或國家宏觀政策相背離和沖突。同時，對政府信息化過程制定適當的制度規定，對政府決策的程序進行規范，以減少決策的隨意性，保證決策的科學化和民主化。另外，還要積極加強各地方政府之間的網絡化的聯系和溝通，協調各政府之間的政策性和利益性分歧，以便能夠及時調整其政策的實施，切實保證地方政府決策與中央國家決策的一致性。

參考文獻：

[1]教軍章.政府信息化對行政組織變革的6大影響[J].中國行政管理，2003，（03）.

[2]孫松濤.政府網站——政府信息公開的主渠道[J].信息化建設，2005，（05）.

[3]中國互聯網狀況白皮書[R].中華人民共和國國務院新聞辦公室，2010.

[4]金曉玲.當前我國地方政府決策程序科學化研究[D].中國海洋大學碩士學位論文，2008.