基于法制視角的我國各類考試規范化存在問題及成因分析

摘要：目前，我國各類考試種類繁多，并分散于社會各個領域，分屬不同主管部門。加之目前我國還沒有出臺有關統一規范考試事務的法律，由此引發了有關考試的各種問題的出現，以法制的視角對存在問題及其根本原因進行認真分析的基礎上，提出國家應將考試納入國家法制化建設的軌道。

關鍵詞：國家考試；問題分析；考試立法

中圖分類號：G522文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）30-0136-03

考試是國家選拔人才、認定資格、鑒定能力的重要方式，是國家權力的重要組成部分。據統計，我國每年參加各種考試的人已近4 000萬，為世界之最[1]。國家考試按種類可分為，國家公務員考試、普通高校招生考試、高等教育自學考試、全國成人高校招生統一考試、司法考試、外語等級考試、計算機等級考試、各種職業技能認證考試等，種類繁多。這些考試一般都是分散于社會各個領域，分屬不同部門主管，如司法考試由司法行政部門主管，公務員考試由人事部門組織，高等學校招生考試則由教育行政部門舉辦。由于至今國家還沒有出臺有關統一規范考試事務的法律，致使各部門在組織考試時，有的考試條件隨意制定，有的考試程序不夠規范，有的組織漏洞頻出，對考試作弊的處罰更是五花八門，各行其是，直接影響了國家考試的聲譽，不利于充分體現考試的公平、公正以及保護考生的合法權益。本研究主要是從法制的層面，認真分析我國各類考試存在的主要問題及其根本原因，旨在對如何規范國家權力行使，公平公正組織考試，保障考生合法權益，保證國家考試的信譽提供比較有價值的參考。

一、國家級考試面臨的新形勢、新問題

1.作弊工具現代化。當今的考場上，夾帶、抄襲、交頭接耳等傳統作弊方法不僅沒有退出歷史舞臺，而且利用高科技作弊的方法和手段也越來越高明，幾乎是防不勝防，難以察覺。如：眼鏡式、耳機式、紐扣式等作弊器材種類繁多形式多樣，同時作弊筆、針孔攝像機、微型無線隱形耳機、手機、掃描與無線傳輸、網絡甚至間諜器材等高新技術手段也層出不窮。據報道：[2]僅吉林省就有十多個團伙在網上兜售考試舞弊器材，2009年吉林省共查獲了19起考試舞弊案件，抓獲嫌疑人60人，收繳各種電子設備1 300余件。

2.失密、泄密事件時有發生。從命題、制卷、試卷保管到考試報名、領卷、組織考試、監考、評卷、考試信息發布等一系列程序化的運作過程中，都存在著作弊的空間。近年來，盡管各級考試機構都采取了嚴密的考試組織方案，但是失密泄密現象還是屢見不鮮。如：2010年2月11日，廣西壯族自治區公務員考試成績公布，行測部分驚現大量90分以上“不可思議”高分，北海90分以上的高分八成來自公安系統，兩名相鄰考生得分同為94.4分。自治區公安廳以及廣西14個市均成立了專案組，共動用警力1 500多人投入案件偵破工作。已查明存在故意泄露、販賣、傳播考題和答案的商業鏈條。南寧“中公教育”培訓機構2名負責人被刑事拘留，廣西壯族自治區人力資源和社會保障廳1名領導干部和廣西人事考試中心兩名干部因泄題事件停職檢查[3]。

3.參與作弊人員復雜化。作弊者既有考試工作人員和參考人員，也有社會其他人員，作弊人員之間僅僅存在利益關系，并以金錢為紐帶，少數工作人員直接參與作弊，滋生了新的考場腐敗，這是近年來威脅國家考試的重大安全隱患。

二、國家考試安全隱患存在的根本原因

1.考試的高利害性、高收益性是考試作弊者的內驅力。一方面考試參加者的指向性本身就帶有非常強烈的功利性和目的性，因為參加者通常會把這次考試機會視同為個人命運的成敗或轉折。同時，社會上一些人為迎合、滿足人的這種心理需求的欲望，往往采取種種不正當手段，為獲取經濟收益、創造財富，為考試參加者打開方便之門，并作為自己謀財之道。

2.現有的考試法律法規法律位階低，且在人們的認識上或多或少地存在著是“軟法”，不予重視其貫徹落實的誤區，不利于優良考風的形成。雖然，我國目前與考試有關的法律法規及規范性文件有3 000多部（份），但絕大多數是屬于一般的規范性文件，甚至有的全國性統一考試是以每年以文件的形式作為依據舉行，雖然有些考試是依據法律設置的，如國家教育考試是依據《教育法》，公務員考試依據《公務員法》等，但是這些法律中也只規定了考試的大致要求，缺乏統一規范，許多程序不完備，難以強化執法職責，加大執法力度。因此，還需要從法律層面對考試的設置、組織實施規則、考試法律主體的權利與義務等內容作出比較詳盡的規定。雖然在這方面早已引起了國家有關部門的重視，如國家教育委員會1991年頒布的《普通、成人高等學校本、專科招生全國統一考試工作規則》，全國考委1998年頒布的《高等教育自學考試考務、考籍管理工作規則》以及2004年4月中共中央宣傳部、教育部、公安部和國家保密局聯合頒布的《國家教育類考試安全保密規定》和教育部頒布的《國家教育考試違規處理辦法》等，客觀講，這些部門規章對規范國家考試行為，維護考試公平公正和應考人的合法權益，保證正常的考試秩序，發揮了重要的作用。但由于其位階偏低，法律效力有限，對遏制嚴重考試作弊行為，尤其是有組織、有預謀、精心策劃的利用現代科技群體作弊事件的發生顯得有些蒼白無力。這方面的事例可以說舉不勝舉。如：2010年3月27日上午，吉林省通化市第九中學考場舉行的公務員考試中，考場內的擴音喇叭突然響起一個女聲，該聲音念出一些數字和題號。現場監考人員意識到可能存在考試舞弊行為后，迅速關閉了學校的播音設備，并通過無線監控設備對考場中存在的無線信號進行了干擾[4]。據有關部門查證，該案件是考場外非法人員在試圖通過調頻設備與場內人員聯系播報答案時，由于考試現場有信號干擾，只在調頻調到校園廣播時收到了信號，而校園廣播室擴音器因播放考場紀律后未關閉，播報答案的聲音通過擴音器播到了考場。該案件引起吉林省和通化市的高度重視，經過公安人員連續奮戰，對涉案的傳題、播音、發射以及場內接收等人員均已落網。但在立案偵查和依法處理上只能是爭取做到“涉案成員全部抓捕到位，所有作弊設備收繳到位，學生及家長的教育到位，違法場所的清查到位，公安人員依法打擊到位，作弊考生被取消考試資格”。類似的嚴重作弊情況在每年舉行的各類國家級考試中時有發生。由于沒有相關的法律法規，致使嚴重的考試作弊行為沒有得到應有的懲處和遏止，這也是多年來考試作弊愈演愈烈、日益猖獗的一個重要原因。

3.懲戒力度過小，為考試作弊提供了生存空間。現有的考試法律法規體系不完備，沒有從法律的高度為考試安全提供強有力的保障，對考試前散布各種考試信息，通過作弊獲取利益等干擾考試秩序、危害考試公平原則的行為缺乏處罰的法律依據，對考試工作人員、社會人員和應考人員的作弊行為缺乏有針對性的法律懲戒措施，作弊者被抓后充其量受到考試紀律的處理，僅傷其皮毛而未動其筋骨，這些都造成考試作弊成本低，難以有效地遏止愈演愈烈的考試作弊行為。[5]如現行《教育法》第九章第七十九條：“在國家教育考試中作弊的，由教育行政部門宣布考試無效，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。非法舉辦國家教育考試的，由教育行政部門宣布考試無效；有違法所得的，沒收違法所得；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”[6]作為考試機構對考生及考試工作人員往往只是停留在考試誠信教育，并進行必要的道德約束。對考試作弊行為的處理也只是行政約束，還遠遠沒有上升到法律層面．更談不上涉嫌犯罪。雖然各級考試管理機構出臺了一些規章制度及部門條例，但由于法律效力較弱，約束力不強使得對作弊行為的處理缺乏力度。

4.有法不依，執法不嚴助長了考試作弊之風。教育專家、上海交通大學教授熊丙奇認為，考試作弊事實上已經構成泄露國家秘密罪。《保守國家秘密法》第九條規定，國家秘密的密級分為“絕密”、“機密”、“秘密”三級。“絕密”是最重要的國家秘密，其泄露會使國家的安全和利益遭受特別嚴重的損害；“機密”是重要的國家秘密，泄露會使國家的安全和利益遭受嚴重的損害；“秘密”是一般的國家秘密，泄露會使國家的安全和利益遭受損害。高考、研究生、國家公務員入學考試等屬于“絕密”，全國大學生英語四、六級考試等屬于“機密”。2006年7月26日，最高人民檢察院公布了《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》(高檢發釋字[2006]2號)。關于泄露國家秘密罪的立案標準。依情形不同可分為故意泄露國家秘密罪和過失泄露國家秘密罪。但對于白紙黑字的法律條文，業界內外人士，大多沒有敬畏之心，有法不依，執法不嚴，或者說，考試法律責任的主體包括考試機構工作人員、考生及社會人員還沒有從法律層面去認識考試作弊和考試作弊對社會的危害性。

三、關于完善考試法律規范的幾點建議

社會公平是人類社會發展中客觀產生的一種需要。在國家實施考試制度，人民賦予國家考試機構權力的同時，必須要有與之配套銜接的法律機制對其進行保護和制約，以發揮制度和權力的積極作用，防止和抑制消極作用。以法治考是保證國家考試機構依法行使權力，防止超越和濫用權力，對權力實施有效監督，以保護權力相對方利益和制約權力相對方違規行為，是求得國家權力行使總體平衡的前提條件。因此，在法律層面對以下問題予以高度重視。

1.進一步提升考試立法的層次性

目前解決考試工作所面臨問題的主要法律依據，主要是以“規定”、“試行”、“暫行”、“決定”、“意見”和“通知”的形式出現，而以全國人民代表大會考試立法尚屬于空白，行政法雖規多，但立法層次低，這種狀況必然要影響到考試制度的正常發揮。考試制度作為國家基本制度之一，考試法律應是國家法律體系中的一個重要組成部分，同其他各部門法一樣，應由全國人民代表大會及其常委會制訂。針對我國考試中存在的問題，在對考試立法研究的過程中，應分清現行各種考試法規中哪些需要完善，那些需要廢除，哪些需要重新建立，使制定的考試法要盡力適應新形勢下經濟社會發展的實際需要。

2.規范國家考試法律

要對現行的各類考試規章、制度重新審視，也就是說，無論是教育考試、職業資格考試，還是何種考試機構包括境外考試機構在我國組織的考試，只要是對我國公民實施的考試，都應遵守我國統一考試法律，不能因為參加的考試科目不同，考生權利受到的保障和約束就不相同。也不能因為行業的不同，各部門行業各立各的考試法。如果因行業不同各自都立自己的考試法，那將會造成極大的人力、物力和財力的浪費，也顯得不嚴肅，進而必造成各種考試法律相互獨立、自成體系或相互間有抵觸之處，這不利于各種類考試的協調平衡發展，也不符合社會主義法制統一的原則。根據我國立法體制運行的總趨勢，橫向立法權限將從行政機關向權力機關集中，縱向立法權限將從地方向中央集中。因此，國家考試規范性文件，應除了不同考試的考試內容不一樣外，其程序基本相同。全國人民代表大會及其常委會要從我國的實際國情出發，頒布各種類考試共同遵守的國家級“考試法”。國家考試法是考試制度的基本法律，是各種考試制度立法的依據。

3.依法治理考試不正之風

現行各種考試規章制度，在對一些重大違紀舞弊事件的抑制和處罰上，因缺乏威懾力，處罰過輕等客觀原因，違紀舞弊之風在考場屢禁不止，甚至還有蔓延現象。究其原因，雖然說它有社會不良風氣的影響，但是更主要的是缺少了對考生行為約束的剛性游戲規則。實質上違紀舞弊的考生行為偏差已經不是突破傳統道德規范問題，而是已經突破了法律底線。從考試本身看，由于它涉及考生的就業、升學等切身利益問題，可以說，考試舞弊，既使舞弊者本人獲得不應有的利益，也侵害了參與同一考試者的實際利益。絕大多數時候，考試舞弊從性質上看，就是一種不公平競爭。解決不公平競爭問題，因涉及到競爭者之間的權利關系，所以應該用法律方式加以解決。“2000年美國的T0FFOL考試，個別學生請人替考。如果指控成立，將面臨最高5年監禁和25萬美元罰款的處罰”[7]。像這樣在現代社會動用國家刑事司法力量來懲罰考試作弊的事件實屬罕見。但是，采用嚴刑重典對作弊者重拳出擊，威懾那些對考試作弊抱有僥幸心理的人，以此來杜絕類似事件的再次發生，維護考試的公平與公正，未必不可。因此，要從根本上杜絕考試違紀舞弊事件的發生，必須依靠國家考試立法，將考試違紀作弊的處罰納入司法治理的范疇。

4.必須規范考試機構的設置和行為

目前我國的考試管理格局基本上是各自為政。許多政府部門想方設法獨自舉行考試，試圖擴大權力范圍；每種考試都以國家級考試號稱，條塊式管理，自管一方，并且報考費用差別很大。應試者對各種考試總是心存這樣或那樣的追問，如國家是否認可?考試權威機構是誰?因為，目前有的考試部門對考試質量、考試作用和社會效果根本不考慮，而關心的是考生數量和經濟效益，功利性和擴張權力的目的扭曲了考試形象。如果通過國家考試立法，可以以法律效力規范考試決定權、執行權和管理權，確保考試的一系列活動在法制軌道上進行，達到抑制權力的膨脹和過渡的尋租。目前，我國考試按屬性分主要是兩大類，教育考試和資格考試。國家級考試管理一定要在加強考試立法工作的同時，要改革現行考試管理機構設置狀況，比如成立國家考試中心，統一管理全國各行各業的各種考試，理順各級管理層之間的關系，使目前各種縱向平行的考試管理模式到中央有個匯合點。使考試制度的實施真正促進社會各階層的融合循環，緩和各種矛盾，縮小社會差別，推進社會主義民主進程。使考試制度對組織有效的社會調整，引導社會意識形態和規范公民行為，起到有效的促進作用。各級各類考試機構也要進一步解放思想，轉變觀念，實事求是，正確使用好考試這一推進社會進步的有效工具，為構建和諧社會營造良好的氛圍。

參與文獻：

[1]李光明.我國每年考生近4000萬[N].法制日報，2009-04-28，(2).

[2]王春麗.吉林省公務員考試嚴查舞弊8人涉案被扣押[EB/OL].（2010-04-10（[2011-07-11].http://edu.qq.com/a/20100410/ 000022.htm.

[3]向志強.廣西公務員考試泄題案兩人被抓[EB/OL].（2011-02 -24）.[2011-07-11].http://news.qq.com/a/20110224/001294.htm.

[4]馬揚.通化市公務員考試“考場喇叭播答案”[EB/OL].（2010-04 -11）.[2011-07-11].http://news.qq.com/a/20100410/001607.htm

[5]向德海.國家考試安全形勢與風險規避[J].人事縱橫，2009，(3)：22.

[6]李化德.論國家考試立法[J].現代法學，2008，(5)：35.

[7]楊亮慶.作弊也是犯罪[N].中國青年報，2002-05-09，（03）.