建立境外賬戶統計監測體系的政策建議

一、建立境外賬戶統計監測體系的必要性

（一）加強國際收支統計監測工作的需要

隨著我國涉外經濟的發展壯大和外匯管制的不斷放開，越來越多的單位和個人在海外開立了境外賬戶。境外賬戶包括境內機構和個人在境外開立的各類外匯賬戶及境內機構境外子公司在境外開立的外匯賬戶。目前，我國外匯管理法規中僅有《境外外匯賬戶管理規定》對境外賬戶的管理加以了規范。該文件規定，境內機構境外開立賬戶的開立、使用和撤銷須經過外匯局審批或到外匯局備案。但由于該規定缺少必要的約束手段，導致可執行性較差，大量的境外外匯賬戶游離于監管當局的統計和監測之外。造成國際收支統計數據失真，影響國家宏觀經濟分析決策。因此，充分掌握境內機構境外賬戶資金運行情況為加強國際收支統計打擊國際洗錢需要，監測國際熱錢流動趨勢、研究提供數據支持具有非常重要的現實意義。

（二）防范涉外稅收流失的需要

完備的外匯賬戶統計體系應當包括對境內和境外兩類賬戶的統計。目前對境內外匯賬戶統計監測較為規范。從監管經驗看，通過境外外匯賬戶進行利潤轉移并因此逃避國內稅收制度監管，是大量境外外匯賬戶游離于外匯統計監測體系之外的重要原因。對于我國而言，資本大量外流是先于稅收流失而呈現出來的問題。也就是說蓄謀逃稅的涉外境內機構只有先將資本截流在境外或轉移至境外、并逃脫有關后續監管措施，才有可能實現對我國納稅義務的規避。若跨國資本的流動都已納入我國國際收支監測體系之內，有關制度的威懾和懲戒措施將會使其逃避納稅成本高昂。因此，建立境外外匯賬戶統計體系有利于防范我國涉外稅收的流失。

（三）防范虛假外資的需要

由于外國投資者及外商投資企業目前在我國仍享有一定的“超國民待遇”，許多境內企業首先利用境外外匯賬戶進行價格轉移并將收匯截留在境外，然后搖身一變，以外商投資企業的身份在境內進行投資，以騙取國家的相應政策優惠。因此，建立境外賬戶統計監測體系，可以有效識別和防范虛假外資。

二、建立境外賬戶統計監測體系的難點

（一）監管手段落后

境內機構到境外開立外匯賬戶至少涉及兩個國家的外匯管理制度。由于外匯局主動掌握境內機構境外開戶信息的難度較大，缺乏跨國監管合作和信息共享機制，外匯局很難主動掌握境內機構的境外賬戶信息。另外，由于境外賬戶形式多樣，境內機構與境外賬戶資金發生往來形成復雜，通過外匯局現有信息系統，很難篩選或監測到境內機構境外開戶的相關信息。

（二）現行境外賬戶管理法規不健全，阻礙了對境外賬戶的規范監管

一是《境外外匯賬戶管理規定》部分內容規定不明確，對境外項目承包、跨境貿易以人民幣結算等新型業務的境外賬戶管理也缺乏相應的規范。如境內機構在承包境外工程時，通常在工程地設立項目公司。從法律意義上說，在承包地設立的項目公司是境外機構，但《境外外匯賬戶管理規定》中并沒有明確，境內機構是否需要報送境內機構境外子公司的境外賬戶信息。

二是現行外匯管理法規沒有明確境內個人是否需要上報境外賬戶信息。事實上，由于境內個人境外賬戶多、資金進出頻繁且金額不大，對這部分境外賬戶進行監測的難度很大。

三、建立境外賬戶統計體系的建議

（一）積極建立境外賬戶統計監測體系

境外賬戶統計監測體系應包含事前登記、事中報告和事后監測三個統計監管子體系。事前登記就是境內機構到境外開立外匯賬戶前應向外匯局申請登記。外匯局按有關法規進行審核后，對境外外匯賬戶的戶名、開戶行、額度和期限等賬戶信息進行登記；事中報告是境內機構在開立境外賬戶后，按外匯局規定將境外外匯賬戶的有關信息變更，如賬號、賬戶金額、境外外匯賬戶資金往來以及銷戶等信息。事后監測主要是外匯局按照國家外匯管理政策，對境內機構報送的事前、事中信息進行監測以及通過現場監測，必要時可對異常情況實施現場核查。

（二）完善境外賬戶統計監測體系的配套措施

一是對《境外外匯賬戶管理規定》等相關外匯法規進行修訂。二是強化對違反境外外匯賬戶管理規定的境內機構的懲戒力度。建議借鑒澳大利亞“透明度原則”，強化境內機構自主申報境外賬戶信息意識。“透明度原則”是旨監管對象應按照法規要求，及時申報或公開其必要的基本信息及財務數據，自覺接受社會公眾的監督及主管部門的監管。如果被監管對象不如實聲明和申報，一旦被發現則可能面臨嚴重的懲罰責任。建議盡快研究出臺相關制度，要求境內機構按“透明度原則”自行申報境外賬戶信息，從而提高境外賬戶統計監測水平。三是加強國內、外外匯管理部門的監管協作機制建設。順應經濟全球化趨勢、滿足企業跨境運作交易需求，積極推動和促進與外國政府間關于資本跨境流動的信息交流與監管合作，從而形成國內、外外匯賬戶的一體化監管格局。四是外匯局要充分利用現有國際收支統計系統、境外投資監管系統、進出口核銷系統等的相關數據，加強對境外賬戶的監測，對可疑境外外匯賬戶和及時移交檢查。在條件成熟時，開發境外賬戶統計監測系統，從而全面規范對境外賬戶的管理。五是做好對境內機構境外賬戶申報的宣傳工作，提高申報主體主動申報意識。

（責任編輯 孫 軍）