加速推進城鄉公交一體化進程

城鄉公交一體化就是根據城鄉旅客運輸發展的客觀要求，為適應城鄉一體化需要，采取一系列措施，改革現有的城鄉客運管理模式，打破原來城市公交與農村客運二元分割的局面，利用公交化運作方式，發揮客運資源效益最大化。

隨著城市規模迅速擴展，各地市都通過推進公交優先發展戰略，加速城鄉客運一體化建設進程，努力建立起溝通城鄉公眾出行交通組織體系。

當前的城鄉客運主要表現為城區公交、城際公交、城鄉公交這三種主要形式，三者之間通過線網和站場設施合理布局，實現無縫對接，構筑和完善從城區到縣區、縣區到重點鄉鎮、重點鄉鎮到中心村的三級城鄉公交客運網絡，最終建成布局合理、結構優化、方便快捷、暢通有序的城鄉公交客運一體化體系，為經濟社會發展提供良好的交通保障。

開展城鄉公交一體化的思路

由于歷史原因，城鄉道路客運管理一直沿用“二元”管理體制，即，城市市區公共客運由城建部門管理，城市市區以外的道路客運由交通部門管理。管理體制的不同帶來政策不同，各自為戰，形成相互獨立的市場及相關運營體系。

隨著大交通體制的形成，在建立和完善綜合運輸體系的主導思想下，城鄉客運一體化成為發展趨勢。隨著城市規模擴展，部分班線客運逐步改造為城際公交、城鄉公交組織模式，加入到城鄉公交大體系中。在優先發展城市公交的政策背景下，當前主要工作是充分兼顧當前客運市場現狀，對城市公交、城際公交和城鄉公交進行整體規劃，確定范圍，經營定位，資源共享，協同發展，統一管理，明確范圍，科學分工，在相互融合、相互促進、相互輔助的基礎上實現城鄉客運一體化的健康發展，

當前城鄉公交一體化存在的問題

城鄉二元管理體制帶來城鄉公交一體化割裂，產生相應矛盾。這種管理方式將原本統一的客運市場分割為城、鄉兩部分，隨著社會與城鄉經濟聯系的日益緊密，這種管理體制已經開始嚴重制約了城鄉客流、物流的交換。主要體現在三個方面：

第一，城鄉客運網絡規劃缺乏統一性，銜接不緊密。隨著城鄉經濟的發展和小城鎮建設的加快，城鄉一體化勢頭日益顯現，城鄉統一市場包括客流市場正在形成，一定程度上要求城鄉間交通基礎設施建設和客運業發展進行科學、統一的規劃、管理、組織和調配，以實現城鄉間道路運輸的無縫銜接和高效運轉。

目前，城市公交主要集中在主要城區開展，可以直接采取新增方式實現公交線路的增加；而城際公交和城鄉客運主要是在原有中短途客運班線基礎上改造而形成，主要通過市場并購、重組等形式對市場資源按照市場規律進行整合，帶來成本支出較大，造成市場資源投入和產出倒掛。

第二，城鄉客運目的相同，運營過程卻存在很大差異。城市公交享受客車燃油補貼、運營補貼等政策，并在停車場地、站牌設置、港灣建設等都是市政投入、無償使用，獲得較多的公益資金補充，可以執行較低票價；城際公交和城鄉公交按照市場規律運作，在完全成本的情況下組織運營，只能通過票價進行成本攤銷，造成票價增高。正因為政策的不對等，造成呈現客運的通暢性和通達深度受到了制約，影響了城鄉客流、物流交換。

第三，城鄉客運運營區域鮮明，運營成本差異較大。城市公交和城際公交、城鄉公交運營成本存在差異主要有兩個原因：一是需要繳納的費額差異較大。按規定，城際公交、城鄉公交每車每月需繳納營業稅、所得稅等各種稅費及保險費、班線承包費、進站費等多種費用；而城市公交除部分新車需要繳納車輛保險費外，幾乎不需要繳納任何費用。二是對超載的界定差異明顯。城鄉公交按座位算人頭，載客超出座位數則視為超載，并將受到處罰；而城市公交每平方米站立7人不視為超載，幾乎不受超載約束。城際公交在市區運行時享受城市公交政策，在城間運行時受到部分制約，介于城市公交和城鄉公交之間，政策的層次感比較鮮明。

運營成本的差異必將導致旅客運輸票價、利潤等的差異。在經營成本和政策環境懸殊的條件下，城際公交、城鄉公交都對與城市公交共線經營十分敏感，公交運營區域稍有擴張，成本優勢、政策優惠等多種矛盾即暴露出來。

城鄉公交一體化的發展趨勢

探索城鄉公交一體化管理模式。

按照綜合運輸組織方式，由交通運輸主管部門統籌規劃道路客運網絡和科學制定線路布局，使客運網絡具備整體性、全面性和科學性，維護客運市場穩定。同時，可以使城鄉客運平等享受國家優惠政策，避免同行業內不平等競爭。

當前，城市公交主要由獨家經營，局部市場壟斷性較強，市場競爭性較弱。城市公交的公益性比較強，應該由國有企業為主導進行，以公共支出和轉移支付方式，為城市出行提供低成本的福利運行，鼓勵和支持具有更多資質的企業進入城市公交市場，以《道條》中質量招投標方式引入新的經營者，在社會福利領域制造鯰魚效應，既能提高服務水平，也能以競爭方式壓低成本。

城際公交和城鄉公交可以采取市場運作機制，鼓勵國有企業以收購、贖買等方式，進行市場資源整合，在凈化和穩定市場的基礎上，導入城市公交政策，實現城鄉客運統籌發展，伴隨城市擴展融合為有機體。

對城鄉公交一體化市場定位和應對

通過制定城鄉客運一體化總體規劃，對城市公交、城際公交和城鄉公交進行合理分工，在目前及今后一段時間的城際公交、城鄉公交運營任務將主要由道路運輸企業承擔，城市公交、城際公交和城鄉公交可以通過線網和站場設施合理布局，實現無縫銜接。

按照城鄉公交一體化組織模式，出臺相應的優惠政策，減小城際公交、城鄉公交與城市公交的成本差距。在城市公交、城際公交和城鄉公交的經營區域問題沒有更好的解決辦法之前，對于三者路線重疊或部分重疊的短途客運班線，實行同一政策、同一運價標準，縮小成本差距，維護企業間利益和行業穩定。

發展城市公交是解決城市交通擁堵的有效方式之一，根據城市總體規劃布局、客流出行需求、線路運行效率等因素，優化公交站點布局和運行線路，縮減乘客等、換乘時間，加快公交綜合樞紐建設，為乘客提高優質、安全、高效、綠色的公交出行服務。

城鄉公交一體化格局的基本形成

城鄉公交一體化要緊緊圍繞服務群眾出行為宗旨，著力打破城鄉二元格局，努力通過運營、安全、票價、場站、車輛、線路和使用公交IC卡的七個一體化，建立起城鄉公交一體化發展新格局。

運營一體化。參照濟南市交警信息網絡，體現公交運營公益化主要特點，建立起覆蓋濟南市區及相關縣區的城鄉公交運營信息系統，各運營企業車輛全部納入信息監控網絡，實行統一管理，按線路分工運營。

安全一體化。建立起運營信息網絡。

票價一體化。市區所有公交線路執行定額低票價，參照當前K系列豪華公交票價2元、普通公交1元；刷卡乘車實施9折優惠。簡化公交卡種設置，歸并整合為三種卡：普通卡、月票卡、優惠卡、免費卡。月票卡繼續執行50元/月充值使用，優惠卡、免費卡繼續按照有關規定執行。

車輛一體化。公交車輛的舒適性、安全性、快捷性都得到了明顯改善，群眾出行品質得到進一步提升。

場站一體化。加快推進站運分離，清理和整合場站資源，組建交通場站建設管理有限公司。公交場站設施實行有償使用，公交企業租賃使用各類基礎設施。場站資源整合和租賃收益等市場化運作所得全部作為公交發展專項資金，用于場站建設管理和政府公交補貼支出。

刷卡一體化。所有公交線路上全面推廣使用公交IC卡結算系統。至此，市區城市公交、城際公交及城鄉公交全部安裝POS機，乘客全部可以刷卡乘車，并享受各種優惠政策。

線路一體化。統一編制濟南市公交線網總體規劃，制定年度開行計劃。跨區域線路按照整體規劃、方案擇優的原則開行。新辟線路與已有線路的重復路段不得超過任一線路長度的40%。

實施城鄉公交一體化，是在新農村建設和城鄉統籌發展戰略的大背景下提出的；是打破城鄉二元結構和實施城鄉一體化統籌的先頭兵。它的實施能夠明顯提高城鄉客運的服務質量，使鄉鎮居民享受到“快捷、方便、經濟”的運輸服務，在一定程度上縮小了城鄉差距，體現了運輸和諧。宏觀方面，它的實施有利于城鄉道路客運行業管理，加強宏觀調控能力，統籌規劃、協調發展，避免城市公交與公路客運之間的無序競爭，有利于城鄉客運企業轉變經營機制，提高城鄉客運的整體競爭力，建立統一、開放、競爭、有序的市場環境；有利于城鄉道路運輸結構的調整，使得城鄉客運資源有效整合和充分利用，保持供需平衡。（作者單位：山東交運集團）