環境公益訴訟制度初探

摘要：環境問題已成為全球性話題，環境公益訴訟是保護環境的有力途徑。擬從環境公益訴訟的基本內涵及訴訟原告資格方面進行闡述，探討環境公益訴訟中的基本問題。

關鍵詞：環境公益訴訟；原告資格；訴訟制度

中圖分類號：D996.9文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）24-0134-02

一、環境公益訴訟的基本內涵

1.環境公益訴訟的概念

公益訴訟起源于羅馬法，是相對私益訴訟而言的，烏爾比安的公私法劃分為其提供了實體法理論基礎。私益訴訟是指為了保護個人所有的權利的訴訟，僅特定人才可以提起，公益訴訟是為了保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可以提起[1]。和私益訴訟以保護個人權利為使命相比，公益訴訟的目的則為主持社會正義，實現社會公平，維護國家和社會公共利益。依據公益訴訟的功能可將其分為兩類：社會資源的共享和社會秩序的維護。對環境公益的保護是上述功能的結合，環境價值的基礎性和廣泛性決定了環境保護不僅涉及社會生活的諸方面，而且與人類的生存和與生存密切相關的諸多范疇緊密相連[2]。環境公益訴訟就是以環境的社會公益可能受到侵害為目的，以環境與資源開發利用者或者許可開發利用環境與資源的政府機關為被告，向人民法院提起的請求判決停止開發利用行為或者宣布行政許可無效的訴訟。

2.環境公益訴訟的理論基礎

環境公益訴訟實現的理論基礎在于公共信托及環境權理論。環境資源具有經濟價值和生態價值雙重屬性，環境問題從一定意義上來說是公益，公共信托為它們之間的利益建立了協調機制。環境資源屬于所有公民，每個公民均對環境享有權利，然而環境資源的廣泛性和公共性則要求對其管理必須選擇合適的受托人，全體公民作為一個集合體在環境這一問題上由所有人變成委托人和受益人，而政府是這些資源的受托人并且有義務對資源加以保護。當環境遭到侵害，公民權益直接或間接受到損害時，當然有權申請救濟，通過適當的司法程序，對環境公益進行保護。美國州憲法及英國環境相關法律均引進公共信托理論作為環境公益訴訟的理論支撐。環境權是環境法的核心問題，是環境訴訟的基礎[3]。作為一種基本而遲來的法律權利，環境權是在20世紀六七十年代環境危機日益嚴峻的情況下被提出來的，也是環保運動的產物。1970年《東京宣言》、1972年斯德哥爾摩《人類環境宣言》均主張清潔的環境不僅是公共利益，而且對每個公民來說具有非常重要的法律價值，因此，環境權應作為一項獨立的法律權利在法律體系中確定下來。理論上具有公共利益屬性、帶有集體性的“社會權利”的環境權需要立法的保障和在實踐中的有效實施，而環境公益訴訟正是環境權從理論到實踐的重要途徑。

3.環境公益訴訟的類型

由于環境訴訟當事人的廣泛性，因此將公益訴訟劃分為不同類型是合理且必須的。根據環境公益訴訟的要求及特點，筆者認為應以訴訟的被告，即侵害環境公益的主體不同來對其類型進行劃分。將環境公益訴訟分為環境民事訴訟和環境行政訴訟。二者的社會影響力及環境法上的效益也呈現出一定差別。根據被訴對象的不同，解決私益和公益、公益和公益之間的沖突，實現通過訴訟的手段來監督環境守法和環境執法的問題。

（1）環境民事公益訴訟——即適格原告針對公民或者組織侵害公共環境利益的行為，請求法院提供民事性質的救濟。就訴訟主體和訴求而言，它表現出針對私權為公益的特點。

（2）環境行政公益訴訟——即適格原告認為行政機關的具體環境行政行為危害公共環境利益，向法院提起的司法審查之訴。就主體而言，體現出針對公權為公益的性質。

二、環境公益訴訟原告資格的認定和制度設計

1.原告資格的認定

傳統的訴訟要求有“訴的利益”，美國法律要求有真正的利害關系，我國訴訟法則明確強調提起訴訟必須要有直接的利害關系，就環境訴訟來講，都是以公民、法人和其他組織的人身權或財產權受到侵害時，而且必須有直接利害關系，才有資格提起訴訟。然而環境公益訴訟的間接利害關系特征注定使其在傳統訴訟框架下難以得到實現，因此，原告資格的認定就成了環境公益訴訟發展中爭議的焦點。現代意義上的環境公益訴訟始于美國，從環境公益訴訟的立法和司法實踐來看，主要的英美法系國家對原告資格采取一種比較開放的態度，原告資格的發展主要是通過判例中對資格限制的突破來實現。從美國環境公益訴訟中有關資格發展來看，在判例法方面，其原告資格的放寬始于70年代初，成文法方面，美國環境“公民訴訟”立法最初始于1970年至1972年間修訂的《清潔空氣法》。理性思考及美國國內利益較量的結果是，原告資格不像七八十年代那樣無限制的放寬，轉而增加了一些對原告資格的限制因素，如1992年的魯監案和1997年的本納特案。很多第三世界國家，由于保護自然環境的需要也放寬了原告訴訟資格。

綜上所述，基于環境公益訴訟的特性，環境權、公共信托及美國的“私人檢察總長”理論，原告訴訟資格應打破傳統的訴訟當事人適格理論體制，將公益引入訴訟從而淡化利害關系的因素。認定的標準可變更為“真正的利害關系”。在憲法中規定公民的環境權，并明確環境權的具體權能。賦予公民、法人、其他組織、國家代表人等這些主體提起環境公益的權利，極大地對各類主體的訴權保護，同時也為環境侵權救濟提供了保障，還可減少由于環境原告資格缺失而引起的環境公益保護不力的指責。在原告資格認定標準上增加其他因素，要求原告證明：實際損害，且這種損害是具體的、特定的、實際的或迫近的而非推測或假定的；因果關系——損害可公正地追溯至被告的違法行為；救濟能力——損害很有可能(不僅僅是推測)被有利的判決所補救。其中補救能力標準可以根據提出主體不同而變更，如訴訟和證明能力較弱的公民原告可適當降低為“實質可能性”。

2.原告適格的制度設計

放寬原告資格的限制導致原告的廣泛性，如何能夠保證各類主體在環境公益訴訟中的作用是原告適格制度設計的重要因素。公民、環保組織、檢察機關及具有環保職責的機構均有權提起環境公益訴訟。

（1）公民

早在羅馬法時期，就賦予了市民提起公益訴訟的權利。英美法系、大陸法系國家均在其環境法律中確定了公民的環境訴權。公民享有環境權，并且是委托政府進行環境職能的主體，具有環境權益享有人、委托人和受益人三重資格，因此在環境公益遭到侵害時當然具有利益驅使下的保護職責。至于哪些公民在環境遭到侵害時擁有訴權，可以根據地域性標準去判斷，環境公益損害所在地的公民享有此項權利，若是河流遭到污染，則流經沿岸公民均有資格基于公益提起訴訟。而對于地域以外的環境侵害，有環境正義感的公民則可以行使檢舉的權利，從而督促或呼吁有原告資格的主體提起訴訟。同時我國應加大公民環境公益訴訟的鼓勵力度，如提供相關法律援助，降低公民原告證明標準，免除訴訟費用等措施。同時完善公民檢舉制度。

（2）環保組織

環保組織被認為是環境公益訴訟原告最重要的主體。美國等一些西方國家環保社團非常發達，環保組織的力量也很強大，讓他們來擔當環境公益訴訟原告資格時必須且恰當的。國際環境保護運動的實踐已經證明，環保組織無論在推動環境法制定，還是在參與環境管理，督促環境法的實施中都發揮了不可替代的作用。環保組織的宗旨即為保護環境，其生命的動力則是為保護環境而戰，利用環境法來排除對環境的不法侵害同時也是他們的責任。但現實情況是，受政治、經濟等諸多因素的制約，環保組織沒有獲得應有的法律地位。由于其非營利性和民間性導致雖在呼吁社會中起到一定作用，卻在訴訟中由于資質及經費影響，作用難以發揮。尤其是在我國，在訴訟中的地位，民間社團的作用更是微乎其微。因此，我國應采取政治、法律等措施，促進環保社團發展，同時修改現行訴訟法，賦予環保社團在環境公益訴訟中訴訟代理人、支持起訴人和直接起訴人三種資格，充分發揮環保組織在環境公益訴訟中的作用。

（3）檢察機關

賦予檢察機關在環境公益訴訟中提起訴訟的權利，是符合檢察機關作為國家法律監督機關的職能特點的，同時也是公益訴訟國家干預原則的體現。檢察機關被認為是國家最有利的代表人，以刑事訴訟中的國家公訴為典型。檢察機關不僅履行代表國家保護環境公益的職責，更體現其法律監督職責的特性，尤其是在西方國家，檢察機關被賦予監督行政行為的職責，對環境行政訴訟而言，無疑是提起訴訟的最佳主體。國外檢察機關代表國家參加民事訴訟有大陸法系的法國開啟先河。法官的檢察理論認為，檢察機關的職責就是維護公益[4]。檢察機關提起環境公益訴訟，并非基于實體權利的享有和實體義務的承擔，因此并非嚴格意義上的原告。可以認為，檢察機關在環境公益訴訟中處于準原告的地位即它并非訴訟制度中規定的因權利遭受侵害而當然獲得訴權，檢察機關在環境公益訴訟中的訴權是基于其作為國家和社會公益代表人的特定身份而由法律特別授予的。因此其參訴方式有兩種：一是基于公共委托理論的直接訴訟；二是基于職責的支持起訴。

參考文獻：

[1]周■.羅馬法原理（下冊）[M].北京：商務印書館1996：886.

[2]呂忠梅.環境法新視野[M].北京：中國政法大學出版社，2000：117.

[3]蔡守秋.環境權初探[J].中國社會科學，1982，（3）.

[4]張衛平.程序的公正實現中的沖突與衡平[N].檢察日報，2000-07-05.