我國政府公共權(quán)力存在的問題及解決方案

摘要：在當(dāng)今中國市場經(jīng)濟為主導(dǎo)的社會中，政府作為二元關(guān)系中代表國家的一方，所扮演的角色被賦予越來越多的意義。隨著入世，經(jīng)濟發(fā)展，政治社會化等改變帶來的影響使政府暴露出更多的問題，這些問題有些與制度體制有關(guān)，有些則關(guān)系不大。試圖對后者進行討論，從政府在社會中所扮演角色入手，通過對政府所掌握的公權(quán)的重新界定，在不涉及制度改革的范圍內(nèi)，嘗試提出相關(guān)的解決方案。

關(guān)鍵詞：公共權(quán)力；政府行為；決策權(quán)

中圖分類號：D630文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）24-0045-02

有關(guān)公正的學(xué)說相信，社會宏觀體制的公正是公正在實踐理性范圍內(nèi)的最高層次。公正問題的解決必然包含著建構(gòu)公正的社會宏觀體制。制度的公正可以說是最終的公正，也是公正產(chǎn)生的基點。對于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展而言，建構(gòu)起與之相適應(yīng)的公正合理的社會宏觀體制是其最終也是最有力的保證。所以，一個好的政府所要考慮的第一件事不是形式上力求完美，而是在實際中避免最壞。在思考制度改革的過程中，問題不會等人。釜底抽薪固然重要，但在時機不成熟的時候，在已有制度框架內(nèi)思考可以拿來即用的應(yīng)對措施也是必要的。這主要是對有關(guān)政府權(quán)力重新整合的認識。

一、正確地定位政府與社會關(guān)系

在現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，正確地定位政府與社會關(guān)系是首要任務(wù)。這主要體現(xiàn)在以下三個方面之中。

1.政府宏觀調(diào)控是經(jīng)濟必不可少的補充與保障

市場經(jīng)濟的運行需要公正的機制、平等的機會、公正的過程與規(guī)則。但這不是市場運行所能促成的結(jié)果，“市場可能既不會產(chǎn)生經(jīng)濟上令人滿意的（效率的）結(jié)果，也不會產(chǎn)生社會上埋怨的結(jié)果”。這是由于市場運行存在一定的條件，而市場機制追求單一的經(jīng)濟目標，而社會目標是多元的，這就形成了一個矛盾，使經(jīng)濟活動走向某種極端，最終產(chǎn)生破壞性的結(jié)果，盡管這種危害的結(jié)果會令某種類似疫苗的東西生成并成為經(jīng)濟新機制的一部分，但它所造成的危害卻是現(xiàn)實的，不容忽視的。市場功能的缺陷，壟斷的誘惑，對于公正分配收則的規(guī)避，都是社會不公平產(chǎn)生的根源。市場的公正在于提供了同一的準則，但作為個體的人普遍存在著自然、社會屬性的差異，這難免成為加劇貧富分化的催化劑。

這要求政府的首要職責(zé)就是創(chuàng)立健全的資源配置機構(gòu)，確保良好的秩序和環(huán)境，保持社會經(jīng)濟資源和生產(chǎn)要素至少在各種不同使用方向間的完善結(jié)合與最佳配置，保證社會生產(chǎn)的高效率地進行。假設(shè)在一個良好的制度維度中，政府為市場制定規(guī)則、維護秩序、保證公平競爭的大環(huán)境，應(yīng)建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的國家宏觀調(diào)控體系，減少很大程度上是由前市場不平等造成的分配不公平，在市場以外采取社會措施保證公平。

2.政府正確的行使權(quán)力能保證國家與社會之間維持正確的聯(lián)系

在現(xiàn)代社會中，國家與社會相分離的情況下，社會須通過其代表機關(guān)來參與政治國家的事務(wù)，而政治國家則通過其執(zhí)行機關(guān)來干預(yù)社會的事務(wù)。在政府職能的重新界定中，國家繼續(xù)不斷地從社會的“私人自治領(lǐng)域”中退出，減少了國家對社會的直接控制，明確國家與社會的確定界線。改革開放以來，國家與社會的分離已經(jīng)成為明顯的事實，但是國家還遠沒有從作為“私人利益體系總和”的社會領(lǐng)域中退出，國家對社會特別是對經(jīng)濟生活領(lǐng)域中的不必要的直接干預(yù)仍然存在。這就嚴重地阻礙了社會機體的迅速發(fā)展。

3.政府的態(tài)度決定了社會組織的活躍程度

社會組織是以自愿為原則組成的團體，它主要反映某一類社會成員的意志和利益，向本組織成員提供服務(wù)，同時協(xié)調(diào)與其他社會成員，和社會組織間的關(guān)系。必要時也可受國家委托承擔(dān)一定的社會公共管理職能，但這決不是社會組織存在的唯一目的。社會組織是社會的主要構(gòu)成部分，對社會組織的培育在中國顯得特別迫切和必要。但是，囿于傳統(tǒng)社會國家化的觀念，我國社會組織多半只是政府機構(gòu)的延伸，因而多半還不具備社會獨立、自治與契約的精神。在市場經(jīng)濟不斷深化、國家與社會不斷分化的現(xiàn)實中，國家應(yīng)當(dāng)為社會組織的健康發(fā)展提供制度性的保障，使其具有一個合法的、獨立的活動空間，在此基礎(chǔ)上有建構(gòu)出新的社會組織，在這種良性循環(huán)中，使人民群眾利益得到切實保障。這是一個長期性的工程，不是一蹴而就的。

從以上三點可以見得，對于現(xiàn)代政府的要求集中在其對經(jīng)濟組織的態(tài)度和對公共福利的再分配上。這兩個領(lǐng)域?qū)φ囊罂梢哉f是截然不同的，而政府無論置身于哪一領(lǐng)域之中，都會受到來自另一領(lǐng)域的牽制和這一領(lǐng)域的利益誘惑。這就為公共權(quán)力的正確行使設(shè)下了重重障礙，事實上，地方政府在處理具體事務(wù)中所暴露出的問題，基本上也無不出于此。從這個角度來看，政府失范可以分為經(jīng)濟原因與不經(jīng)濟原因。

二、當(dāng)前我國政府行為失范表現(xiàn)

公共選擇理論認為，政府是“經(jīng)濟人”，是自利的、理性的效用最大化者，追求政府自身利益而不是公共利益的最大化者。政府組織作為一個整體利益具有自我膨脹的傾向。如果不存在有效的制約機制或者約束機制軟化，政府的自身利益就會不斷擴張和膨脹。比如政府追求預(yù)算的最大化。因此，政府在行使權(quán)力實現(xiàn)國家權(quán)力所有權(quán)的過程中，總會出現(xiàn)背離主權(quán)主體的利益和意志以追求政府自身利益為目標的行為，實質(zhì)是國家權(quán)力的形式和內(nèi)容不一致而背離人民利益和意志的行為現(xiàn)象。有學(xué)者將當(dāng)前我國政府行為失范表現(xiàn)歸納為三點：

1.行政權(quán)力市場化

政府與經(jīng)濟活動，特別是與企業(yè)活動出現(xiàn)新的結(jié)合，政府按照企業(yè)性的目標定義自己的目標趨向，安排自己的活動，片面追求經(jīng)濟效益，而忽視其所承擔(dān)的其它功能。這是政府行為的一種非理性的表現(xiàn)，其形式主要有：政府機構(gòu)創(chuàng)收，即政府直接參與贏利性的活動，包括政府部門直接辦公司創(chuàng)收，在執(zhí)行有關(guān)政府功能的過程中，將罰款、攤派等作為其職能目標，設(shè)租、尋租是政府從事贏利活動的最嚴重的表現(xiàn)；政府官員考核標準的經(jīng)濟化，即層層下達經(jīng)濟增長指標，把經(jīng)濟增長速度和地方經(jīng)濟實力作為考核官員的標準；以“為企業(yè)辦實事”的名義直接介入某些經(jīng)濟項目和企業(yè)活動，當(dāng)前，隨著體制改革的深入，一些政府官員開始與一些企業(yè)私下結(jié)合，為企業(yè)提供不正當(dāng)?shù)姆?wù)，并從中謀取個人利益。

2.行政權(quán)力地方化

在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于中央宏觀調(diào)控能力的弱化和中央與地方事權(quán)關(guān)系的模糊，地方利益最大化成為地方政府追求的目標。當(dāng)前，在發(fā)展地方經(jīng)濟的動力和利益的驅(qū)動下，一部分地方政府的行政行為表現(xiàn)出地方主義的傾向，它違背社會主義市場經(jīng)濟的要求，阻礙了全國統(tǒng)一大市場的形成和國民經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，妨礙了我國國際競爭力的不斷提高，有損于我國的國際形象，從根本上講損害了地方的長遠利益。

3.行政權(quán)力部門化

行政機構(gòu)是推行國家權(quán)力的功能部門，從這一意義上說，官僚機構(gòu)是代表國家利益的。但是，在推行國家權(quán)力，官僚機構(gòu)解釋著政策和法律，從而起到立法部門的作用。正是由于執(zhí)行國家權(quán)力過程中的復(fù)雜性，官僚機構(gòu)形成了特殊機構(gòu)的特別利益，即部門利益和部門利益中的個人利益。而且，在執(zhí)行國家法律和政策的過程中，其部門功能又決定了行政部門要成為事實上的立法者和政策制定者，由于天然的信息優(yōu)勢，作為政治代理人的官僚機構(gòu)就全力擴展其部門的權(quán)力和影響力。

三、政府所擁有的公共權(quán)力的重新整合

總的來看，政府行為失范大都是由于政府利益角色錯位引起的。而這種錯位總是難于防患。為此，要使政府利益角色真正回到“政府行為應(yīng)然價值”的本位上來，與其在政府與它的利益之間設(shè)置重重障礙，不如對它手中權(quán)力進行規(guī)范來的實際。

1.政府決策權(quán)的改善

現(xiàn)代科技水平的提高使得一般地方政府決策行為越來越脫離個體意識，越來越融入群體意識之中，至少使之成為了可能。政府首腦包含的決策個體和決策集團，是政府行為的引導(dǎo)者，是決策結(jié)果發(fā)生的直接責(zé)任人。“這種集團的形成一方面減少了決策者因個人素質(zhì)、能力、知識差異導(dǎo)致的決策水平下降，另一方面大大削減了非理性因素，使?jié)撛诎l(fā)生非理性結(jié)果的可能性降低。”我國擁有數(shù)量巨大的公務(wù)員隊伍，通過考試等一系列選拔，這些人擁有了擔(dān)任某種公職的資格。我們可以將后備干部進行組織，不作為常設(shè)機構(gòu)，而是以類似陪審團的形式隨用隨設(shè)，用過即撤。可以從干部序列中產(chǎn)生候選者，因為他們的身份證明其已被承認具有某些相關(guān)的能力，擁有從事這一工作的資格。同時通過智囊團過濾政府決策優(yōu)劣是一種可行的小成本的措施，避免了一人當(dāng)家的狀況，也增加了腐敗成本，可以在社會公共職位數(shù)量基本不變的前提下，用以協(xié)助解決越來越繁多、日益復(fù)雜的社會的、經(jīng)濟的問題。

2.對于執(zhí)行中的公共權(quán)力的再考量

首先是放權(quán)。既然在權(quán)力中避免官僚主義是復(fù)雜的，那么把權(quán)力的一部分分離出官僚機構(gòu)則是輕松的做法。并且這樣可以解決政府運行成本過高，權(quán)利末梢執(zhí)行力度過弱的問題。其次是分權(quán)。鄧小平曾指出：“中國政治體制最大的問題在于權(quán)力太集中。”其實，當(dāng)信息技術(shù)呈原始狀態(tài)、不同地方之間的交流緩慢而困難、政府雇員受教育程度相對較低時，權(quán)力集中有利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，能有效地完成任務(wù)。隨著多元化社會的發(fā)展，信息技術(shù)的普遍運用，條件的成熟使分權(quán)已成可能。適當(dāng)分權(quán)有利于使地方當(dāng)局更好地選擇適合地方條件和需要的公共決策，充分發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性，也有利于組織機構(gòu)提高工作效率，富有靈活性。最后是還權(quán)。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”陳慶云教授曾指出：“放權(quán)的思想只是表明政府把一部分職責(zé)和權(quán)力向社會下放和轉(zhuǎn)移，實際上的權(quán)力仍歸政府所有，非政府公共組織和民眾只是權(quán)力的接受者，接受政府的權(quán)力饋贈。”這就要求在制定公共政策時，既要保證出臺高質(zhì)量的政策，又要保證公民的參與度高和政策的可接受性強，同時要有明確法律法規(guī)來確保公民的有序參與、理性參與及獨立參與。

因此，在依法治國的基礎(chǔ)之上，對政府權(quán)力重新界定，并運用一些不涉及體制改革的對策應(yīng)對現(xiàn)實中隨時存在的危機，對于最終形成一個較為完善的政治體制是有其階段性意義的。一方面它緩和了問題與矛盾，另一方面為體制改革提供了有借鑒意義的經(jīng)驗，更為重要的是，它在舍棄了一些好高騖遠的目的的同時，保證了政府行為的基本原則，即對社會公平的有效堅持。

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