土地流轉(zhuǎn)的意義、存在問題與對策

【摘要】加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然要求。本文分析了土地流轉(zhuǎn)的意義及存在的問題，提出促進土地流轉(zhuǎn)的對策，以期促使土地流轉(zhuǎn)的健康進行，從而促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn) 存在問題 對策

農(nóng)村土地制度改革，尤其是在確保承包經(jīng)營權(quán)長久不變的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償原則，探索土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策成為土地改革的焦點。如何科學(xué)把握和穩(wěn)健推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，制定有效推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策措施，是我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然要求。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意義

1.推動了高效規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展

當(dāng)前農(nóng)村土地分散經(jīng)營，是制約農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、高效農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展和土地產(chǎn)出效益的提高的重要原因。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村土地集約化規(guī)模少則十幾畝、幾十畝，多的達到幾百畝、上千畝，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式產(chǎn)生了質(zhì)的變化。土地通過流轉(zhuǎn)形成了適度規(guī)?；?jīng)營后，有些農(nóng)業(yè)企業(yè)就可以建立大規(guī)模的生產(chǎn)基地，充分引用現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，大幅度提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平。我們的地方政府就可以按照因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢、形成規(guī)模的原則，搞好優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃，加大農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，推行優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向最適宜區(qū)域集中，形成具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)帶，從而進一步促進了土地適度規(guī)模經(jīng)營，最大限度實現(xiàn)農(nóng)業(yè)跨越式發(fā)展。

2.加快推進城市化水平

農(nóng)村問題的根本解決還是要靠工業(yè)化和城市化，實行土地流轉(zhuǎn)是符合工業(yè)化和城市化要求的。允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，有利于促進在城市已有較穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口通過有償流轉(zhuǎn)放棄土地，脫離農(nóng)村，從而加快我國的城市化進程。離開農(nóng)村的農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)獲得一定的經(jīng)濟補償和收益，使寶貴的耕地資源不致拋荒浪費；留在農(nóng)村的人則可以擴大經(jīng)營規(guī)模，提高收入水平。

3.實現(xiàn)了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移

土地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源配置效率，進一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經(jīng)營提供廣闊空間。土地流轉(zhuǎn)使一部分農(nóng)村勞動力從土地上解放出來，投身到務(wù)工經(jīng)商中去。同時，周邊剩余勞力也可在農(nóng)業(yè)園打工，成為“農(nóng)業(yè)工人”。

4.增加了農(nóng)民收入

農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)效益、促進農(nóng)民持續(xù)增收的重要途徑。流轉(zhuǎn)土地的流出方，可以獲得流轉(zhuǎn)收益；流入方由于土地集約以后實行規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化運作，提高了勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)效益，達到了互惠雙贏的增收的效果；企業(yè)還可以雇用農(nóng)民務(wù)工，農(nóng)民可以在當(dāng)?shù)貜氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，獲得比以前從事農(nóng)業(yè)更高的收入；有的通過土地入股還能獲得一定的分紅收入。農(nóng)民“土地變股權(quán)，收益靠分紅，種田拿工資”。這樣，土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民收入可以實現(xiàn)大幅度的提高。

5.促進了農(nóng)村經(jīng)營制度創(chuàng)新

早期農(nóng)村以土地承包為核心的改革取得了巨大的成功，但后來農(nóng)村的發(fā)展逐漸失去了新動力。通過土地流轉(zhuǎn)可以根本上解決家庭承包責(zé)任制與土地規(guī)模經(jīng)營之間的矛盾。以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)無法獲得規(guī)模效率，也無法從農(nóng)業(yè)內(nèi)部發(fā)展出專業(yè)化與分工體系，而通過土地流轉(zhuǎn)后可以形成的合作經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟可以大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

二、當(dāng)前在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在有些地方已經(jīng)取得了較好的效益，但是，各地在實際土地流轉(zhuǎn)過程中也存在一些不容忽視的問題。

1.由于非農(nóng)就業(yè)不充分，農(nóng)民不能流轉(zhuǎn)土地

雖然現(xiàn)在的較多的農(nóng)村勞動力實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè)，但是就業(yè)并不穩(wěn)定，就業(yè)時間不充分。據(jù)統(tǒng)計，江蘇省到2010年底，62.4%的農(nóng)村勞動力實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè)，剩余37.6%勞動力；轉(zhuǎn)移勞動力人均工作時間為8小時。1個月，剩余3.9個月。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍為絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭的主要謀生手段。土地作為最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)村家庭生產(chǎn)經(jīng)營重要載體，也可以說是大多數(shù)農(nóng)戶的命根子。年齡大且缺乏一技之長的農(nóng)民，他們不可能通過到企業(yè)打工等方式獲得更多的收入，對于他們來說離開土地就無法生存。

2.由于保障體系不健全，農(nóng)民不敢流轉(zhuǎn)土地

雖然我國的農(nóng)村社會保障事業(yè)已經(jīng)取得了較大的進展，但總體來說還是剛剛起步，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的要求相比，體系還需進一步健全，覆蓋面還需進一步擴大，標準還需進一步提高。因此，土地的保障功能對農(nóng)民來說十分重要，土地的流轉(zhuǎn)對于農(nóng)民來說顧慮重重。

3.有的地方土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

有的地方在鄉(xiāng)村集體組織的流轉(zhuǎn)中，忽視承包農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益的主體地位，截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益，與民爭利，損害了農(nóng)民的利益；有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶土地承包關(guān)系的穩(wěn)定；也有些地方存在著借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，繞過國家法規(guī)，大量占用耕地，改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象。

4.土地流轉(zhuǎn)市場和服務(wù)體系建設(shè)滯后

由于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于摸索和起步階段，所以規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機制尚未建立，現(xiàn)有法律和管理框架有待進一步完善，土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)發(fā)展和流轉(zhuǎn)服務(wù)相對滯后，土地流轉(zhuǎn)收益增長缺乏長效機制。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建立真正意義的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，缺乏對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理。流轉(zhuǎn)的市場運行、風(fēng)險防范機制、對流轉(zhuǎn)雙方的激勵和約束機制、糾紛的調(diào)解仲裁機制等一系列農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制尚不完善，造成了流轉(zhuǎn)價格確定缺乏科學(xué)依據(jù)、耕地保護不到位、流轉(zhuǎn)雙方不遵守合同約定、流轉(zhuǎn)糾紛處理不力等問題。

二、促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

1.要切實規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

必須要堅持土地流轉(zhuǎn)雙方自愿協(xié)商，互惠互利，“自愿、依法、有償”原則。土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上進行，切實保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益。政府可以提供統(tǒng)一規(guī)范、標準的合同文本，合理確定流轉(zhuǎn)的價格。土地流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商達成初步意向后，可到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進行登記、審查、確認和公證，并簽定合約，保護好雙方合法權(quán)益。

2.要給予財力等政策支持

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場尚處于初期培育階段，土地流轉(zhuǎn)的價格還比較抵，有關(guān)操作尚不規(guī)范，農(nóng)民土地權(quán)益容易受到侵犯，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的意愿尚不強烈，地方政府加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的財力支持。適當(dāng)減免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的稅費，給土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶以一定的補貼，鼓勵更多的農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)。政府部門還要提供各類服務(wù)，包括規(guī)劃服務(wù)、信息服務(wù)、科技服務(wù)、金融服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)等。

3.要注重成功典型示范引導(dǎo)

通過多種形式，廣泛深入地宣傳《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，宣傳土地流轉(zhuǎn)對推進高效農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民增收的重要意義。同時，認真抓好典型示范、教育培訓(xùn)、通過龍頭企業(yè)帶動型、產(chǎn)業(yè)帶動型等成功典型，讓農(nóng)民群眾感受到看得見、摸得著的好處，便于群眾理解與接受，提高群眾參與流轉(zhuǎn)的積極性和主動性。

4.要加快土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)

目前，絕大部分的農(nóng)地流轉(zhuǎn)還處于無序狀態(tài)，這不僅制約了流轉(zhuǎn)的速度，降低了土地資源配置效率，也增加了土地流轉(zhuǎn)的交易成本。政府要加強指導(dǎo)，積極借鑒外地成功經(jīng)驗，建立一個組織健全、運作高效、服務(wù)周全的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。及時把農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)信息，匯總到交易網(wǎng)絡(luò)上統(tǒng)一發(fā)布，建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、土地銀行等。在這個交易平臺上，實行公開、公平、透明的原則，按照合理的土地交易價格，通過市場行為來進行土地流轉(zhuǎn)交易。

5.要抓緊完善相關(guān)法律、法規(guī)和配套政策實施細則

中國有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律、制度和政策已經(jīng)較為完善，但是由于一些關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)缺乏可操作性的實施細則以及風(fēng)險防范和利益分配機制，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)土地糾紛的現(xiàn)象。為此應(yīng)盡快完善有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)和配套政策的實施細則，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入法制化軌道，既保護農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，也保障收購農(nóng)村土地者的使用權(quán)，確保土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。同時健全土地流轉(zhuǎn)管理規(guī)章制度，以制度規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，杜絕違法流轉(zhuǎn)。

6.要建立農(nóng)村社會保障體系

土地是農(nóng)民最基本的社會保障。土地流轉(zhuǎn)是一把雙刃劍，利用得好，將大大促進農(nóng)民的收入；否則，失地農(nóng)民很有可能成為“流民”。目前，土地依然是農(nóng)民就業(yè)、生存和社會福利的最重要依靠，農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓土地雖有現(xiàn)金收益，但當(dāng)他們一旦失業(yè)，其賴以生存的土地也不復(fù)存在，將失去生活的退路。所以，加快建立適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，徹底消除農(nóng)民離土的后顧之憂，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

三、注意問題

土地流轉(zhuǎn)雖然成為一種大的發(fā)展趨勢，但在實際用地過程中一些根本性的問題尚未得到解決，在土地流轉(zhuǎn)過程中還存在著很多問題，因此我們應(yīng)該要注意：

1.以保護農(nóng)民利益為前提，做好土地流轉(zhuǎn)工作

一是要堅持科學(xué)發(fā)展觀，研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)律，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的推動作用，做好農(nóng)民的穩(wěn)定工作，宣傳土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，保持長期穩(wěn)定不變。不能一哄而上，不能強行、不強調(diào)速度。一旦出現(xiàn)很多農(nóng)民失地又失業(yè)的情況，就會影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，給國家和社會穩(wěn)定埋下巨大隱患。而是要在各方條件成熟的地方，因勢利導(dǎo)，創(chuàng)新機制，合理組合技術(shù)資本生產(chǎn)要素，形成多元化發(fā)展格局；二是要堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，處理好在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種糾紛。不能在信息不對稱的情況下，對農(nóng)民先期許諾，讓農(nóng)民簽了字，最后承諾不能兌現(xiàn)，嚴重損害了農(nóng)民的利益土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)一定要清晰。三是要做好土地承包經(jīng)營權(quán)的確認、登記、頒證工作。

2.在土地流轉(zhuǎn)過程中要對耕地實行嚴格的保護

中央一號文件強調(diào)必須落實好黨的十七屆三中全會提出的實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，要堅決守住18億畝耕地紅線。必須嚴格落實三個“不得”，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地的用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。這是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則和底線，必須不折不扣地實行。農(nóng)村土地歸集體所有，土地流轉(zhuǎn)的只是承包經(jīng)營權(quán)，不能在流轉(zhuǎn)中變更土地所有權(quán)屬性。農(nóng)地只能農(nóng)用，要嚴厲查處破壞耕地行為。加大的土地違法行為問責(zé)力度，鼓勵群眾參與監(jiān)督，對各種破壞耕地的違法行為，從嚴從重處罰。加大對有關(guān)政策法規(guī)的宣傳力度，確保其牢固樹立科學(xué)發(fā)展的觀念，養(yǎng)成切實保護耕地、依法用地管地、節(jié)約集約用地等意識。

參考文獻

[1]于延?xùn)|.揚州市推進土地股份合作發(fā)展調(diào)研[J].唯實，2009.11（64）.

[2]黃愛軍，付九海 .董舒 土地適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的透視[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2009.2（32）.

[3]劉小冰，汝東軍.集體土地流轉(zhuǎn)中的若干法律問題 [J] . 唯實，2009.8-9（117）.

作者簡介：張衛(wèi)杰(1974-)，男，漢族，江蘇省啟東市人，就職于中共啟東市委黨校，講師，研究方向：漢語言文學(xué)、經(jīng)濟。