論湖南世界遺產(chǎn)地旅游的地方性立法問題

【摘要】地方性立法包括一定的地方國家權(quán)力機關(guān)的地方立法和地方特定的行政機關(guān)的地方性行政立法。基于發(fā)展湖南世界遺產(chǎn)保護事業(yè)、繁榮湖南旅游經(jīng)濟、推進湖南的法制建設的考慮，湖南應對世界遺產(chǎn)地旅游作出地方性立法安排。建議落實世界遺產(chǎn)地的屬地化管理體制，建構(gòu)原真性保護和完整性保護的制度體系。

【關(guān)鍵詞】湖南；世界遺產(chǎn)地；旅游；地方性立法

一、立法理念

湖南應對世界自然遺產(chǎn)乃至世界文化遺產(chǎn)作原真保護、完整保護以及動態(tài)保護，同時堅決摒棄“封閉”保存的理念。視遺產(chǎn)資源為有生命的活態(tài)存在，保護的目的在于維護和強化其內(nèi)在的生命力，增進其自身可持續(xù)發(fā)展的能力。如果不進行旅游開發(fā)，這種巨大的遺產(chǎn)資源不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的社會財富與經(jīng)濟利益，在當今飛速發(fā)展的市場經(jīng)濟條件下是不現(xiàn)實的。但是，隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境進一步惡化，加強環(huán)境保護以保持世界自然與文化遺產(chǎn)的原真性、完整性，讓游客獲得真實而又全面的遺產(chǎn)旅游體驗，必須有效協(xié)調(diào)，也可以有效協(xié)調(diào)。借助法律的確定性、穩(wěn)定性以及強制性，可以建立世界遺產(chǎn)資源利用的有效約束機制，促進遺產(chǎn)旅游的永續(xù)發(fā)展。湖南遺產(chǎn)旅游的地方性立法安排，應凸顯地方特色，凸顯遺產(chǎn)特質(zhì)，內(nèi)容上力求精實，體現(xiàn)制度創(chuàng)新。相關(guān)規(guī)定，既要與《文物保護法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》、《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護條例》、《風景名勝區(qū)管理暫行條例》、《自然保護區(qū)條例》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定相互銜接，又不能與其混同。作為地方性質(zhì)的遺產(chǎn)旅游立法，既要具有一定的“中觀”指導性，又要具有相當?shù)目刹僮餍浴⒖蓪嵤┬裕恰靶苑ā迸c“操作法”的統(tǒng)一。

二、立法體例

湖南的地方性旅游立法，在全國是居于領(lǐng)先地位的。1997年4月7日，即出臺《湖南省旅游管理條例》。湖南省人大還專門制定了《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護條例》，突出了武陵源景區(qū)的世界自然遺產(chǎn)地位，加強對它的保護力度，開全國遺產(chǎn)立法之先河。雖說湖南已有《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護條例》，但改進的空間依然很大。湖南省人大應在《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護條例》的基礎上，新訂《湖南省世界遺產(chǎn)保護條例》，并專設“遺產(chǎn)旅游”一章，把新條例定位為實質(zhì)上的旅游單項法規(guī)。至于省內(nèi)的各單項世界遺產(chǎn)的保護、開發(fā)、利用的有關(guān)規(guī)定，列入《湖南省世界遺產(chǎn)保護條例》的各附件之中，同時廢止《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護條例》。

三、立法管理體制

我國對自然保護區(qū)實行綜合管理與部門管理相結(jié)合的管理體制。國務院環(huán)境保護行政主管部門負責全國自然保護區(qū)的綜合管理。國務院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自職責范圍內(nèi)，主管有關(guān)自然保護區(qū)。縣級以上地方人民政府負責自然保護區(qū)管理部門的設置和職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當?shù)鼐唧w情況確定。而在風景名勝區(qū)的管理上，我國規(guī)定建設部主管全國風景名勝區(qū)工作，地方各級人民政府城鄉(xiāng)建設部門主管本地區(qū)的風景名勝區(qū)工作。風景名勝區(qū)沒有設立人民政府的，應設立管理機構(gòu)，在所屬人民政府領(lǐng)導下，主持風景名勝區(qū)的管理工作。比較上述兩類管理體制，對于建構(gòu)世界遺產(chǎn)地管理體制而言，風景名勝區(qū)管理體制更有借鑒意義。湖南應通過遺產(chǎn)旅游的地方性立法安排，進一步規(guī)定湖南世界遺產(chǎn)地一律依法設立人民政府，全面負責世界遺產(chǎn)地的保護、規(guī)劃、建設和旅游，落實屬地管理的原則。畢竟，我國的世界遺產(chǎn)如依其資源屬性，而作分類管理的話，可能分別歸建設、環(huán)保、文化、文物、宗教、地質(zhì)、旅游等部門實施管理，致令條塊分割，實不利于理順管理體制。當然，在世界遺產(chǎn)地政府的工作部門的設置上，則要考慮到世界遺產(chǎn)資源的類別。世界遺產(chǎn)資源的類別很多，包括自然生態(tài)區(qū)、植物保護區(qū)、動物保護區(qū)、綜合保護區(qū)、地質(zhì)生物進化區(qū)、海島（海灣）景觀、高山峽谷、山岳風光、皇家陵墓、宗教石窟藝術(shù)、特殊歷史古跡、古城遺址、考古遺址等。湖南的世界遺產(chǎn)地人民政府，應根據(jù)其遺產(chǎn)資源的類別，靈活設置政府工作部門。依《地方組織法》第64條之規(guī)定，自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。相關(guān)的地方性立法安排自不能違背此一上位法的規(guī)定。由于遺產(chǎn)旅游所涉社會經(jīng)濟關(guān)系錯綜復雜，須綜合考慮、全盤規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為此，由世界遺產(chǎn)地政府牽頭成立由各相關(guān)單位領(lǐng)導組成的聯(lián)席會議制度，亦可有湖南的地方性立法安排，獲致確認。

四、立法保護制度

《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》于1972年頒行，《實施世界遺產(chǎn)公約操作指南》作為該公約實施的綱領(lǐng)性文件，于1977年公布。該指南充分吸納了文物古跡和生態(tài)保護學界關(guān)于原真性和完整性的保護理念，以原真性檢驗和完整性條件為判據(jù)，使之成為世界遺產(chǎn)保護的基石性概念。湖南對世界遺產(chǎn)作地方性立法保護，也應以原真性、完整性作為核心要義，設計保護制度。原真性是自然與文化遺產(chǎn)價值的基礎，是進行遺產(chǎn)的科學研究、保護與修復規(guī)劃及登錄與管理的依據(jù)。對自然和文化遺產(chǎn)地一類的旅游目標物，應充分尊重遺產(chǎn)原真性，給予旅游者純粹的遺產(chǎn)原真性體驗。同時充分認識世界遺產(chǎn)的完整性，在進行世界遺產(chǎn)保護和利用規(guī)劃時，對每一項世界遺產(chǎn)要素都要做仔細甄別和單獨評估，在考慮各個要素與整體世界遺產(chǎn)系統(tǒng)聯(lián)系的基礎上，確定其保護的級別并選用恰當?shù)睦梅绞健Ｗ匀槐Ｗo區(qū)的有關(guān)保護制度，可供借鑒乃至移植。自然保護區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)；禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；禁止在自然保護區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動；因教學科研需要進入該緩沖區(qū)進行工作的，須經(jīng)保護區(qū)管理機構(gòu)批準；在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設任何生產(chǎn)設施；在自然保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)，不得建設污染環(huán)境、破壞環(huán)境或者景觀的生產(chǎn)設施等。湖南保護世界遺產(chǎn)地，亦可采行上述規(guī)定，同時適當提升對世界遺產(chǎn)的保護規(guī)格，如強制性規(guī)定在世界遺產(chǎn)地的外圍劃定一定面積的外圍保護地帶。風景名勝區(qū)的有關(guān)保護制度，亦可供湖南保護世界遺產(chǎn)地之需。風景名勝區(qū)的土地，任何單位和個人不得侵占；風景名勝區(qū)及其外圍地帶的林木，不分權(quán)屬都應當按照規(guī)劃進行撫育管理，不得砍伐；在風景名勝區(qū)內(nèi)采集標本、野生藥材和其他林副產(chǎn)品，須經(jīng)管理機構(gòu)同意，并應限定數(shù)量，在指定的范圍內(nèi)進行。湖南如采用上述制度來保護世界遺產(chǎn)地，是合理可行的。以規(guī)劃促保護，是風景名勝區(qū)保護制度的一大亮點。根據(jù)《風景名勝區(qū)管理暫行條例》的規(guī)定，風景名勝區(qū)均應編制該區(qū)的規(guī)劃；編制規(guī)劃要在所屬人民政府的領(lǐng)導下，有主管部門會同有關(guān)部門組織編制；編制規(guī)劃應廣泛征求各有關(guān)部門專家和人民群眾的意見，進行多方案的比較和論證；風景名勝區(qū)規(guī)劃經(jīng)主管部門審查后，報審定該風景名勝區(qū)的人民政府審批，并報上級主管部門備案。為有效保護世界遺產(chǎn)地，湖南也應建構(gòu)完備的規(guī)劃編制制度。以保護促旅游，是風景名勝區(qū)保護制度的另一大亮點。根據(jù)《風景名勝區(qū)管理暫行條例》的規(guī)定，風景名勝區(qū)應當根據(jù)規(guī)劃，積極開發(fā)風景名勝區(qū)資源；風景名勝區(qū)應當改善交通、服務設施和游覽條件；風景名勝區(qū)應當充分利用風景名勝旅游資源的特點，開展健康、有益的游覽和文化娛樂活動，宣傳社會主義和愛國主義，普及歷史、文化和科學知識。湖南固然要大力保護世界遺產(chǎn)地，但應堅決拒絕封閉式保護，而應致力于“活態(tài)”保護，致力于旅游資源的開發(fā)和利用。

參考文獻

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基金項目：本文系湖南省情與決策咨詢研究課題：《湖南世界遺產(chǎn)地旅游發(fā)展的法律對策研究》（編號：201011BZZ128）。