關于森林采伐限額制度與林權之間的矛盾分析及對策思考

【摘要】本文通過闡述我國林權改革后的林權內容，分析其目前還存在的不足之處，找出問題的根本原因在于森林采伐限額制度的限制，并就森林采伐限額制度存在的問題提出了相應的解決對策。

【關鍵詞】森林采伐；限額制度；采權；矛盾；對策

林業產權（以下簡稱林權）是林業制度的核心。從縱向分析，它包括林業資產所有權及其派生的使用權、收益權和處置權。從橫向講，它包括森林、林木的采伐利用權、補償權、收益權、流轉權、抵押權、擔保權和品種權等等。建立明晰的林權制度，明確林權主體，體現林權利益，直接關系到林業發展的動力和活力。

一、現行林權分析

1．林權改革后林業經營者應該擁有的林權。（1）林地長期的占有使用權和林木所有權。（2）處置權，包括林木的采伐權，森林、林木、林地使用權的流轉權、抵押權。林木采伐權需要通過改革采伐限額制度來保障。流轉權是指林地使用權人可以再次轉讓的權利。包括由林農經營的生態公益林，賦予可以交易、轉讓的權利，以實現生態公益林補償及建設、管護的市場化。抵押權是指林地使用權、林木所有權都具有抵押貸款的權利。（3）收益權，包括林地使用權和林木所有權轉讓獲得收益的權利，木材采伐和林產品收獲所獲得收益的權利。收益權的落實需要通過改革不合理的林業稅費政策和采伐制度來保障。（4）補償權，包括林地征用時獲得林木補償的權利、自愿交回林地的補償權和公益林補償權。補償權同樣需要依靠建立公益林征用補償制度和改革林地征用補償制度來保障。

2．現階段林權存在的問題。目前我國的林業產權制度的局限和缺陷體現在林地的使用權和林木的收益權、處置權還受到限制，從而導致林農和林木經營者所擁有的森林資源產權變得殘缺不全，并最終嚴重影響人們投資林業的積極性，從而阻滯了林業事業的快速發展。（1）森林資源的林地所有權主體模糊，所有權與使用權界限不清。近年來，廣大集體林區開展了產權制度改革，重新明晰了林權。林業的產權制度改革模式有分林到戶、集體經營和林業股份合作等幾種，林地經營權逐步由集體向農戶轉移。雖然林地所有權與使用權發生了較好的分離，使用權越來越完整地回到農戶手中，一些地方也開展了租賃經營、使用權拍賣等市場運作，然而集體林區林地所有權的歸屬規定模糊，土地管理法規定“農民集體所有的，依法屬于村民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理”，但是對土地所有權究竟屬于哪一級集體經濟組織沒有明確規定，也沒有進一步規定由誰來行使所有權。（2）林地使用權和林木處置權受限，難以實現自主經營。林地使用權流轉市場尚未真正形成，林地流轉受到很大的限制。人們往往比較注重林地使用權的初次流轉，對林地權屬的再流轉問題卻關注不夠，對于為數不多的一些林地產權再交易，政府和集體經濟組織往往也給予不必要的干預，導致產權交易費用劇增，嚴重地妨礙了林地使用權的再流轉，這使得我國目前的林地使用權交易市場顯得極不完善，加上山林權屬流轉變動監管工作嚴重滯后，以及林地權屬不清，林權證發放工作滯后，產權交易中介機構長期缺位等諸多不利因素共同影響，林地權屬的交易行為受到了嚴重的限制，真正意義上的林地流轉市場還沒有形成，林地不能通過市場機制的作用實現優化配置，導致林地使用效率低下。同時，在林木所有權方面，林業經營者作為林木資源的所有權擁有者，理論上應該享有林木的占有、使用、收益和處置等各方面的完全權益。由于受到森林采伐限額制度及木材生產計劃管理等林政管理制度的制約。加上活力木交易市場又遲遲未能形成，致使本應由林業經營者擁有和控制的林木資源的收益權和處置權受到了一定程度的限制。（3）林木收益權受限，難以實現投資效益。我國的活力木市場及相應的規章制度建設嚴重滯后，導致青山買賣這種有利于促使森林資源流轉并提高資源運營效率的市場交易方式停滯不前，致使森林資源經營的長周期性由相對變成絕對，既增加了經營者的經營風險，又阻礙了各種生產要素的正常流轉和使用效率的提高，從而最終影響到經營者對所經營的森林資源的收益權和處置權。

二、完善森林采伐限額制度的幾點對策

1．根據森林分類經營，制定不同的采伐限額措施。林業分類經營改革是保證我國近年來始終保持森林資源面積和蓄積雙增長的關鍵之一，也是我國六大林業重點工程得以順利實施的必要條件。對于我國非公有制林業來說，林業分類經營改革同樣也是必不可少的，它是保障我國非公有制林業順利發展的前提。因為非公有制林業經營者的主要目標是為了實現利潤的最大化，因此商品林經營比較適合于非公有制林業經營主體。目前在森林資源培育上，我國非公有制林業投資主體的主要投資對象就是商品林，尤其是那些經濟效益好、投資回收期短的經濟林和短輪伐周期的工業原料林等。因為這部分森林資源經營不僅經濟效益顯著、投資報酬率高，而且適合于放開搞活，可以有效地吸納社會投資，盡可能多地提供林產品，從而促進林區經濟發展。在堅持限額采伐和憑證采伐的前提下，根據森林分類經營的要求，重新制定和調整各類森林的經營方案，實行不同的森林采伐利用政策和管理制度，要做到對公益林真正管好，實行禁伐、限伐措施；而對完全由市場調節的商品林真正搞活，對商品林的采伐政策予以放寬：在法定的采伐限額內確保人工用材林、私有林的采伐要求。確保在分類經營條件下林業的經濟效益、生態效益和社會效益得到最大發揮。（1）公有制商品林的采伐制度。對于公有制商品林，因為政府對其在資源、資金、人才、服務等方面給予了支持，應繼續實行森林采伐限額制度，采伐指標仍然是5年總控，按森林可采伐資源多少確定合理的采伐量，不搞平均主義、集中采伐規模經營，徹底改變前幾年國有、集體林區那種商品材指標按人口分配、千家萬戶上山采伐的辦法，嚴格執行森林采伐方案。（2）非公有制商品林的采伐制度。森林采伐限額改革的重點，應放在非公有制商品林上。將采伐制度大膽的放開，允許經營者在不違反國家規定的前提下，按照自己的意志處理這部分商品林。可以考慮以省為單位，在保證消耗量小于生長量一定比例的前提下，實行全省采伐指標五年總控、年度間可以調劑的辦法。此外，還可以將現行的“采伐限額制”逐漸改為“采伐報告制”，落實林木處置權。報告制在法律上和實際上承認經營者對自己經營的林地上造什么林、怎樣造、怎樣經營、何時撫育、何時采伐，采多少、賣給誰，都有決定權。對商品林為了國家生態安全和宏觀調控的需要，可以做出采伐后必須在當年或次年更新的法律規定，做出禁止采伐生理和公益皆不成熟的中幼林，限制進行皆伐等規定。在操作上，停止層層下達采伐限額和采伐指標，改由在采伐前由林權權利人向林業主管部門報告采伐地點，面積等，主管部門依法審查，如果合法就應該批準，在報告一定時間不予答復，就視同同意采伐，如果報告人的采伐不合法，主管部門就應對其進行說服，勸其改變，如堅持采伐，法律后果則由報告人承擔。在采伐限額制改為報告制以后可廢棄現在強行進行采伐設計檢查、運輸檢查、銷售環節、加工的眾多許可和審批。

2．完善生態效益補償機制，落實收益權。生態公益林是禁止一切商業性采伐的，因為其承載著整個社會的生態效益，那么負責種植、培育生態公益林的林農的自身利益又如何保障昵？唯一的辦法就是加大生態效益補償基金投入，對公益林分別由中央財政和地方財政給予相應的補貼。無論是國有還是集體所有的公益林，都應一視同仁，對所有生態公益林所有者或經營者都應予以補償，以使生態公益林所有者或經營者在造林成本上得到補償，并根據其發揮功能作用的大小，給予不同標準的補償：同時，還要給他們支付維持生態公益林日常管護的費用；對集體及私人業主營造的林木被區劃為公益林的，由國家收購，不愿意被區劃為公益林的，當地林業主管部門應當與集體或私人業主簽訂禁伐、限伐協議并給予相應的補償；對于私人業主營造的商品林，其不愿意繼續經營又不能轉讓給他人的，也應當由國家予以收購并給予一定的補償；逐步建立生態公益林補償金繳納制度，要求生態公益林使用者、直接受益于生態公益林的供水、風景旅游、林地礦產開采、征占用生態公益林林地等經營單位或個人繳納生態公益林補償金，從而實現所有者或經營者的收益權。

參考文獻

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