縣官芻議

摘 要：“郡縣治則天下治”，自古以來，統治者就十分重視縣的作用。春秋戰國后期，隨著縣設置的增加，最高統治者將縣作為直接統治地方的方式，“民為邦之本，縣乃國之基”成為歷代統治者鞏固政權的金科玉律?？h是國家的基礎，基礎不牢，地動山搖。

關鍵詞：縣官；政權

對于縣政的重視，中國歷代皇帝無一例外，經常親自接見縣官，既示關愛，同時也可從中親自選拔人才。明初全國共有1170多個知縣，在赴任之前幾乎都接受過朱元璋的親自接見和告誡，朝廷還會派專人對清廉正直的進行慰勞，增加俸祿或額外給一筆獎金。任限期滿經考核優異者可以升官調往京師。清順治十二年（公元1655年）正月，吏部將全國州縣官的官缺分為三等，明確規定上等官員由吏部列名引見，候皇帝面定，也就是有些縣官是必須經皇帝欽定的?？滴跞吣辏ü?698年），清廷為進一步做好縣級官員的選配，發揮縣官的“牧民”作用，擴大了引見范圍。知縣、知州必須經過皇帝的當面考察后才能赴任。這種制度自清初確立之始，就受到各個皇帝的高度重視并成為慣例，貫穿清朝的始終，用人之權操于皇帝之手，有利于上下溝通、整飭吏治以及皇帝親自發現和提拔人才。

春秋戰國時期，各國縣的長官稱呼不一，晉國稱作大夫，魯國和衛國稱為宰，楚國稱為公或尹，秦國、韓國、趙國和魏國多稱令，齊國稱令或長，其職務無一例外都由國君親自任命。秦代到魏晉人口在萬戶以上的縣稱縣令，萬戶以下的稱縣長。唐代一律稱為縣令。宋代之時，鑒于唐五代藩鎮割據之患，將重要州縣改由皇帝直接派遣的京官帶原官銜出任，稱“知某縣事”，簡稱“知縣”，不太重要的乃稱“縣令”。元代的縣官稱謂與其他各朝不同，設達魯花赤（又稱監縣）與縣尹兩職，共掌一縣之事。明代設相當于今縣級市的州，清代設相當于縣級特區的廳，民國初年，州、廳一律改為縣，縣官改稱為知事。1927年，南京國民政府成立后改知事為縣長。至今每縣有縣委書記和縣長兩職，前者為黨內職務，后者為行政職務。

從歷史上看，自秦朝至清代，只要是統一的王朝，縣官都由吏部甄選，皇帝直接任命，所以人們也常將縣官稱為朝廷命官。在中國的官僚體系中根據職官與百姓關系的不同，可分為管民的官與管官的官?？h官處于國家政權的基層，負責轄區內行政、財稅、司法和教育的領導工作，包攬諸如賦稅征解、案件審理、治安聯防、賑民恤民、興修水利、發展農業、教化百姓等具體事務的處理，與百姓日常生活息息相關，是直接管民的官，所以常被人稱為“父母”官。而縣官以上的官，都是管官的官，與百姓的距離較遠，其職能主要是管好屬官，負有“治吏”之職。因此皇帝的眼中，州縣最接近老百姓，國家的一切政事庶務，諸如理財、勸農、賦稅、興學、訟獄、保甲、祀神、驛遞、水利、倉庫等等無一不從州縣做起，是中央政府在基層的直接代表，其工作好壞直接關系到政府的形象，更關系到國家政權的長治久安。雍正皇帝在1723年下達敕諭特別強調“縣令乃親民之官，吏治之始基也”。歷史一再證明縣官得人之時，都是縣政管理和國家吏治較好的時期，相反亦然。漢代“郎官出宰百里，天子不輕易受人，歷代論治，皆稱漢代”。自秦漢以來，朝廷不斷制定和完善縣官任職法規條文，以加強對縣官的監督和指導，使其行為規范化，如三年一任制、任期回避制、定期巡察制等?？h官不同于管官的高官，縣官是直接面對下層人民群眾的。清代明確規定，縣官出巡儀仗中不準用“回避牌”，以達到與老百姓溝通的目的。

在封建王朝的國家行政系統中，宰相和縣官兩個職務是最務實最重要的?！霸紫嗥鹩谥菘h”，唐宋時期的宰相大都有過在州縣當官任事的經歷。唐代開元年間，朝廷明確規定沒有經歷基層工作鍛煉當過州縣長官的不能提拔為宰相。宰相與縣官盡管職級相差很多，但工作性質十分相似與相通。北宋宰相王安石由于年輕時曾擔任過浙江鄞縣知縣才會有促進農業生產的改革措施“青苗法”的出臺，這來源于他當知縣時的實踐。而中華民國首任國務總理唐紹儀卻于1929年至1934年又回到故鄉廣東省中山縣任縣長。

今天的縣官任命跟以前有很大的不同，大多數省、市、自治區由地級市任命，只有浙江等為數不多的省、市保持了省級任命的規格。從任命權不斷下滑的歷史趨勢來看，縣官的重要性越來越被忽視了。事實上縣委書記是政權體系中沖在最前面的一方“諸侯”。其下，鄉鎮一級的官員沒有太多的獨立權力；其上，地市和省一級的官員離基層現實銷遠?？h委書記是直面現實矛盾、推動地方發展的關鍵。中國的政權層級制度，由中央、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、縣（市、區）、鄉（鎮）四級構成?？h一級既可直接面對群眾，擔負大量繁重的政策執行任務，也可以宏觀管理者的角色出現，對一方的政治、經濟、社會和其他各類公共管理事務產生實質的、直接的作用。按照憲法和法律的規定，縣級政權配備齊全，既有事務性部門，也有強權機構，連公檢法等國家機器也配備完整，它甚至還可以調動武裝警察等軍事力量。

縣委書記熟悉基層、代表基層，其工作成敗，影響著國家大政方針的執行效率。同時，他們的意見，也反映了最廣大基層群眾的呼聲?？h委書記既是基層干部，又是一方統帥；既是宏觀決策者，又是具體執行者；既是權傾一時者，又是位卑的小官?？h級政權的完備性決定了縣委書記地位和作用的敏感性，它其實是一把雙刃劍。好的縣委書記，可以通過合法、高效的管理工作造福一方，不良縣委書記則可操縱政權，大行腐敗或者為害一方。河南蘭考縣委書記焦裕祿勤政為民，成為后來者的光輝典范；在一些經濟繁榮、政通人和的縣和縣級市，如湖南瀏陽、江蘇張家港等地，一把手的善政則發揮了特別重要的作用。而遼寧西豐縣委書記利用對政法機關的控制權，悍然派出警察抓捕行使輿論監督權的媒體記者，讓人們看到縣委書記權力失控的可怕；貴州“甕安事件”中縣委書記的失職，也給人們留下了深刻的教訓。有關統計數據表明，縣委書記也是腐敗的高發群體，這也恰恰說明對縣委書記監督的重要性和必要性。我國城鄉差距和地域差距不斷擴大，貧富矛盾不斷加劇，要消弭這些裂縫，縣委書縣具有舉足輕重的作用。他們不僅需要高超的政治謀略以把握全局，還需要嫻熟的管理技巧以務實于基層。認清縣委書記的地位，就能將這個群體放在應有的政治高度加以重視，在關心和支持他們并提高其能力和修養的同時，加強對他們的監督，使他們當好執政黨在基層的代表，勤政為人民，善政為一方。

在新頒布的《中國共產黨黨校工作條例》中，對黨校的輪訓對象作出了調整，將縣（市）委書記的輪訓任務由省上移至中央黨校，體現出中央對縣（市）委書記的高度重視。由中央黨校對縣委書記進行常態化、制度化培訓，不僅可以讓縣委書記們當面聆聽高層領導的講話，更重要的是可以和各個部委領導人面對面，反映基層工作。這樣的面訓，可以把中央文件的精神講給縣委書記聽，減少了層層傳達造成的曲解和誤讀，有利于中央層面的重大決議“一竿直插基層”。也意味著中央對縣委書記的更為直接的管轄。“宰相必起于州部，猛將必發于卒伍”。對于縣委書記來說，輪訓不僅是提高執政能力水平的途徑，更是一種“起于州部”的歷練。隨著新一輪農村改革，各種農村改革和惠農政策需要縣委書記帶領基層干部去落實，縣委書記對政策的把握能力和執行能力比以往更加重要。中國的未來，真正的發展還是需要依靠縣一級的城市，縣的發展穩定，成為整個社會發展穩定的“基石”。