淺議基本養老保險全國統籌

摘要：本文試針對我國基本養老保險制度的現狀提出問題，指出解決目前養老保險制度中存在問題的根本方式是提高統籌層次，實現全國統籌。分析和闡述基本養老保險基金全國統籌的必要性和可行性，并指出當前面對的阻力和需要破除的難點。

關鍵詞：養老保險 全國統籌

2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過《中華人民共和國社會保險法》，進一步規范了社會保險關系，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，明確規定養老保險基金管理的目標為全國統籌，使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定。

就目前來看，我國加快建立以社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險體系，覆蓋范圍不斷擴大，社會保險基金和財政投入規模持續增長，社會化養老保障體系不斷完善，但是，面對日益嚴重的老齡化、支出需要大幅度增加的現實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業和個人繳費已不堪重負、人員流動性差、基金利用率低等一系列問題，究其根本，還在于我國社會保險統籌層次較低。

由于統籌層次低產生地方利益分割嚴重，地方性的養老保險政策不一，繳費基數、繳費比率差異很大，加劇地區之間的發展不平衡，政出多門，必然引起不同地區職工和退休人員的攀比，不利于社會穩定和養老保險制度的規范和完善。再加上養老保險繳費費率過高，超出一些低收入人群的經濟承受能力，出現基金供給困難，流動人口養老保險無法實行城鄉對接，使不同統籌地區之間的人才流動受阻，大大削弱了市場對人力資源的配置功能，進而導致覆蓋面窄、參保率低、退保率高等一系列現象的產生。

由于統籌層次低，不同統籌區管理體系不統一，管理機構實施辦法各有不同，各地區間公平難以實現，基本養老保險基金無法調劑使用，出現基金結余和赤字并存的局面。各統籌單位各自為政，分別管理單獨核算，轉移過程繁瑣，計算程序復雜，人為增加了基金的管理成本，造成社會資源的嚴重浪費。中央監管部門不僅難以將所有的基金籌集在一個統一的管理者手中進行統籌管理和適時調劑，導致社會保險基金整體抗風險能力較弱，還要為了考慮基金的安全運營，嚴格限制社會保險基金的投資范圍，狹小的投資空間和簡單的運營模式導致基金低效運行，抵御通貨膨脹風險能力低，難以應對日益嚴重的老齡化問題。

在此情況下，社會養老保障體系需要結合我國的實際情況，針對出現的具體問題，分析原因，借鑒國外的成熟經驗，逐步推行養老保險基金全國統籌，方能有效改變我國目前養老保險體系的現狀，以下針對實現全國統籌的必要性做簡要分析：

①社會保險作為社會的保障體系，是社會的一項公共計劃，它具備對國民收入進行第二次分配的職能，使社會財富貧富之間本著公平的原則進行合理適當的轉移。社會化的范圍越大，越能做到公平，因此在全國范圍內調劑使用養老基金，是體現高度社會化分配的必要條件。

②有利于打破制度界限、消除區域壁壘，使有限的社會保險基金得到充分合理的利用。原各統籌區政策不一、繳費基數及養老金發放標準各不相同，政策框架出現斷層，造成地區之間的轉移障礙，社會保險關系接續難、權益記錄出現中斷等情況，人為提高了流動成本，阻礙勞動力的正常流動。目前勞動力跨地區甚至跨省流動越來越頻繁，而市場經濟中的一個基本規律就是使各種生產要素在流動中實現價值最大化，人員流動不起來，有悖于市場經濟規律，違背發展規律即為改變的必然。

③有利于強化基本養老保險基金的征集和統一管理。聚水成潭，集源則廣，各地社保基金集中由國家統一管理，統一計劃，統一經營，不但便于掌控資金流向，提高和完善管理手段，而且交由專業公司運作的資金，能夠最大限度的提高基金的利用度，有效解決老齡化問題和支出大于收入等問題，同時也有力地遏制了濫用基金、擠占挪用貪污等多種腐敗失職行為的發生。從而使資金的流向更加合理，使各級政府的責任分擔機制更加健全，因此加快基本養老保險基金全國統籌的步伐顯得尤為必要。

具備以上有利條件，可以說已經為全國統籌的實現提供了多方面基礎保障，但從實際操作層面上來看仍存在著許多難點和障礙，如權衡地方與中央政府權責劃分不明確而產生的利益博弈，實現養老保險經辦機構的組織人事完全垂直管理等體制改革問題，基金歸集管理職責的調整，風險的有效控制，以及統籌方案的選擇等等諸如此類的操作難點。此外，巨大的轉制成本、財政面臨的資金壓力，以及實行全國統籌后，經濟發達地區面對政府分配資金中的“殺富濟貧”，心理上和現實中的接受程度等等現實障礙，都需要政府逐步整治、分級清理、通盤協調。

綜合上述分析，“全國統籌”的意義有三:一是增強個人養老保險賬戶的可攜帶性，進而提高社會保險的參保率；二是增加勞動者的安心程度，減少儲蓄率，增加消費，擴大內需；三是減少勞動力流動的成本，助推城市化進程，加速經濟增長方式的轉變。

實現養老保險全國統籌不可能一步到位，要有一個逐步完善的過程，雖然就長遠來看，以全國統一的社會平均工資為養老金計發基數，符合養老保險全國統籌應以保基本為理念，讓全體國民享受到經濟增長帶來的好處，應該是最佳的選擇，但是在現階段，剛從較低的統籌層次進入全國統籌，地區間大幅度的輸入再分配，必然會引起高收入地區的不滿，不利于地區間的協調發展，不利于全國統籌的實現。因此，在目前各地區職工工資差距較大的情況下，適當降低基本養老保險對地區間收入再分配調節的幅度，減小各地區間的阻力，必然有利于基本養老保險全國統籌的實現。所以，養老保險全國統籌在方案的選擇上，應堅持可行性、公平性和激勵性三個原則，采取省級政府按一定比例將本地的社會統籌資金上繳中央，與中央財政共同出資構成全國統籌基金的方式，在基金的支出方面應基于各省不同的生活水平發放有差異的基礎養老金。