消防行政強制執行制度芻議

隨著社會經濟的飛速發展，公安消防機構必須不斷加大預防監督力度，前移控制關口，消除各種火災隱患，保證公共安全。消防監督執法即是通過排查和整改火災隱患，從源頭上減少火災發生可能性的有效途徑。但在當前的消防執法實踐中，由于強制執行制度不盡合理等因素，執行效率較為低下，使得執法缺乏剛性和威懾力，大大制約了消防執法的效果。因此，有必要從科學界定消防行政強制執行的概念出發，分析當前消防行政強制執行中存在的問題，探尋更務實高效的完善途徑，從而進一步推動消防監督執法實踐，促進經濟社會的和諧發展。

一、消防行政強制執行的概念

所謂消防行政強制執行，指的是公民、法人或者其他組織不履行公安消防部門做出的消防行政處罰決定所規定的義務，人民法院或者公安機關依法采取強制措施迫使其履行義務或者達到與履行義務相同狀態的行為。

二、我國當前消防行政強制執行制度的主要內容

根據《消防法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、最高人民法院《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》等法律和司法解釋組成的消防行政強制執行的制度框架，我國目前實行的是以人民法院強制執行為主，公安機關強制執行為輔的執行制度。法律賦予公安機關的強制執行權主要是行政拘留。對于警告、沒收產品等處罰，雖然由公安消防機關執行即可，但并非嚴格意義上的強制執行。

（一）人民法院對消防行政處罰的執行

根據規定，人民法院對消防具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，在受理消防行政機關的強制執行申請后，經過形式審查和實質審查，可以依據消防行政機關做出的法律文書實施強制執行。

1、對責令停產停業、停止施工、停止使用的強制執行

根據《消防法》的規定，對多種違反消防法的行為可以處以“責令停產停業、停止施工、停止使用”的處罰，簡稱“三停”。“三停”的處罰如果不能落實到位，極易導致火患。河南洛陽東都商廈案就是一個很好的警示案例。

但“三停”應由哪個部門執行，理論上和實踐中確有不同看法。《消防法》第70條第四、五款規定“當事人逾期不執行停產停業、停止使用、停止施工決定的，由作出決定的公安機關消防機構強制執行。責令停產停業，對經濟和社會生活影響較大的，由公安機關消防機構提出意見，并由公安機關報請本級人民政府依法決定。本級人民政府組織公安機關等部門實施。”如何理解本條里的“公安消防機構執行”是問題的關鍵。單純從字面出發，將條文中的“執行”理解為“強制執行”，是不符合立法慣例和立法技巧，也是不能自圓其說的。事實上，結合條文的法律背景不難看出，“由公安消防機構執行”指的是經過當地人民政府決定后，公安消防機構實施作出并送達正式的處罰決定文書等事務，屬于處罰程序的一部分，而并非對強制執行主體的規定。公安部頒布的《消防監督檢查規定》，“當事人逾期不執行公安機關消防機構作出的停產停業、停止使用、停止施工決定的，公安機關消防機構應當對有關場所、部位、設施或者設備予以查封，使被處罰的單位或者場所停止生產、經營、使用或者施工。”此條規定則說明消防機構對逾期不執行公安機關消防機構作出的停產停業、停止使用、停止施工決定的，無法強制執行，應該對有關場所、部位、設施或者設備予以查封，使被處罰的單位或者場所停止生產、經營、使用或者施工。

2、對罰款的強制執行

根據《行政處罰法》的規定，對罰款的強制執行由人民法院依法進行。公安消防機構對罰款處罰具有間接強制執行的權力，即對于執行相對人到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰金，直至向人民法院申請強制執行該罰款和執行罰的全部金額。這在學理上稱為執行罰，是一種間接強制方法。

3、強制執行的執行審查

根據現行制度規定，公安消防部門在申請人民法院強制執行時，應當提交完備的強制執行申請材料，包括據以執行的消防行政法律文書，做出具體行政行為的主要依據以及主要的證據材料；申請強制執行必須在法定期限內提出，即應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。法院受理消防強制執行的申請后，要進行形式審查和實質審查。形式審查指審查申請的手續是否完備，執行依據是否已經發生法律效力，是否超過申請執行的期限，申請執行的主體是否合格，是否屬于申請人民法院管轄等。實質審查指人民法院對公安消防監督主體作出的具體行政行為的合法性進行實質審查。主要審查作出具體行政行為的主要證據是否確實充分、適用法律法規是否正確，作出具體行政行為的程序是否合法，主體是否合法，是否在法定職權內履行職責，是否存在越權、濫用職權、不履行職責的問題等。

（二）公安機關對消防行政處罰的執行

從我國現行制度框架來看，行政機關申請法院強制執行，即法院的非訴訟行政執行，是我國行政強制執行制度的主要組成部分，完全由行政機關自行強制執行的主要限于兩種情況： 一是需要及時執行或現場執行比較多、而在時間上不容行政機關申請法院強制執行的，如交通、治安和海關管理方面的強制執行；二是涉及限制人身自由的行政處罰行為的強制執行。消防行政強制執行中，公安機關可以依法實施行政拘留。對于警告、沒收產品等處罰，由公安消防機關執行即可，但不屬于強制執行的范疇。

1、實施警告的處罰。警告對于行政相對人尚未形成必須履行的義務，可以直接由公安消防部門實施，無須強制執行。

2、沒收產品的處罰。根據《消防法》規定，對生產、銷售未依照產品質量法的規定確定的檢驗機構檢驗合格的消防產品的，可以處以沒收產品的處罰。因在執法中的扣押物品行為屬于查處違法行為時實施的行政強制措施，且需要及時進行和現場進行，實際上保障了公安消防監督部門執行到位，無須申請強制執行。

3、實施行政拘留的處罰。根據《行政處罰法》的規定，限制人身自由的處罰權只能由公安機關行使。但此時不是由公安消防機構實施，而是由作出處罰決定的公安消防機構移送有相應職能權限的公安部門執行。

三、當前消防行政強制執行中的主要問題

當前在消防行政強制執行中出現了若干問題，首當其沖的是強制執行權的配置無法適應消防行政監督領域的現實需求。隨著消防行政執法力度的加大，消防強制執行案件不斷增多，由于大多數強制執行需要向人民法院申請執行，且受到申請時間限制，而法院在人力物力還是時間上都得不到保證，使許多地方向人民法院申請強制執行形同虛設， 既大大降低了消防執法的權威性和威懾力，又容易形成各種火災隱患。下面對目前在消防行政執行中存在的一些問題進行簡要闡述：

（一）強制執行權配置不盡合理，嚴重影響執法效果

如前所述，根據我國行政強制執行的一般原則和現行消防行政強制執行制度，大多數強制執行尤其是“三停”等整改火災隱患的處罰需要申請法院強制執行。根據《中華人民共和國行政訴訟法》和最高人民法院的相關司法解釋，公安消防機構做出的行政處罰決定要在行政相對人三個月的訴訟期滿后才能申請法院強制執行。由于對火災隱患的治理具有高度緊迫性，等到此時再采取停產停業等強制措施未必能有效防止災害的發生。如有些小型裝修裝飾在三個月內工程就已經結束，卻尚未到強制執行期限，等三個月期滿后再執行“停止施工”就變得毫無意義，而且這段時間內還隱藏著巨大的火災危險。因此這樣的制度規定既影響了執法效果，又增加了安全風險。故有學者認為，此種時限要求可能導致行政處罰的執行變得毫無意義，并無限放大了火災的危險性。

（二）法院在消防強制執行中效率不高、措施不足、受理不全

當前需要申請強制執行的消防案件中，在制度設計和執行權的行使等方面存有下列問題：

一方面，很多行政機關因沒有法定強制執行權限而不得不訴諸于法院，大量的申請執行案件嚴重影響了行政效率。另一方面，由于法院對行政機關申請執行的案件通常只是采用形式審查，而不是進行實質審查， 使得很多申請執行案件的審查流于形式，不僅浪費了寶貴的司法資源，而且使得法院強制執行的“司法審查”價值落空。具體到消防行政強制執行領域，由于相關制度不完善，該領域又具有較高專業性和技術性，使得法院在執行中措施不足，執行不力，一些罰款、沒收或者責令停止違法行為的處罰在法院久拖不決，難以得到及時執行。如法院在執行中對一些“停產停業”沒有明確時限要求，致使執行對象在沒有有效整改火災隱患的情況下又很快擅自開業，造成消防監督無效的后果。 又如，由于責令停產停業、停止施工、停止使用等消防行政處罰涉及到行政相對人存續管理、財產處置、員工安置等一系列問題，案件執行比較困難，并且消防違法行為和火災隱患具有相當大的危險性和不確定性，執行期間若發生火災事故，可能會導致被追究責任的風險，有的法院甚至明文規定對責令停產停業的處罰不予受理。

（三）部分法律規定需要進一步明確和完善

目前關于消防強制執行的一些規定不夠明確和完善。如前述消防法51條第二款如何理解和操作，就在實踐中引起了較大的混亂和困惑。由于公安消防部門和人民法院對于法律條文的理解不一致，導致一些需要強制執行的案件無法執行。如人民法院對“三停”的執行，有的認為其無實際給付內容不應受理，有的則認為，“三停”根據《消防法》的規定應由公安消防機關自行執行。 此外，對于公安消防部門和法院在執行過程中應當如何行使職權也缺乏明確具體的規定，對于執行機構、執行程序、執行措施、執行費用、執行監督等均缺乏健全完善的制度，導致實踐中執行程序不規范，執行手段不充分，具體作法較為“混亂”，容易出現“扯皮”的情況，大大制約了執法和執行的效果。

由于上述種種原因，消防行政強制執行制度在實踐中大打折扣甚至落空。近年來的執法實踐顯示，公安消防機構對不履行行政處罰決定的當事人大部分沒有依法采取強制執行措施。

四、消防行政強制執行制度的完善

（一）完善我國的非訴訟行政執行制度

我國的非訴訟行政執行對于制約行政權力濫用是有積極意義的。但隨著實踐和理論研究的深入，這一制度的弊端不斷顯現。因此需根據客觀現實的需要，完善消防強制執行制度。

具體到消防行政領域，由于涉及公共安全，需要及時處理消防違法行為、及時執行整改措施，法院先審后執的模式已經不能適應有力打擊消防違法、及時消除火災隱患、維護公安安全的需要。消防行政執法主要分為查處消防違法行為、督促整改火災隱患兩個方面。火災隱患的認定、處理依據的是國家消防技能標準和技術規范，標準和規范的使用需要具有專業知識和技能的執法人員來操作，消防違法行為也是與整改火災隱患密切聯系的，同樣需要專業知識。而這方面法院執行部門具有天然的劣勢。近年來，公安消防機構不斷加大行政執法力度，探索出一些火災隱患督促整改的工作機制，但卻因為不具備強制執行的權力和現行執行效率的低下而使機制難以發揮應有的效能。此外，由于該領域的專業性、技術性特點和當前法院非訴訟行政執行的客觀現實，法院的合法性審查已經在一定程度上流于形式，失去了法院強制執行本身的程序價值。所以，在消防行政強制執行領域打造全新的更加務實高效的制度體系，進一步化解火災風險，提高強制執行的效率和實效成為當務之急。

（二）賦予公安消防機關強制執行權能

破解消防監督執法“執行難”的困局，推動消防執法工作的首要任務，是通過立法或者修法重新配置消防行政強制執行權限，賦予公安消防機構對責令停產停業、停止施工、停止使用、罰款等行政處罰的強制執行權。目前正在制定起草中的《行政強制法》尚未頒布實施，根據特殊法優于一般法的原理和我國行政法制度，如果法律明文規定行政機關可以強制執行的，可以不再申請法院強制執行。因此，有必要通過修改《消防法》對部分條文進行修改，賦予公安消防機關執行權能，并對原有的存在歧義的51條進行明確和修訂，防止再度出現因為各機關理解不一致引起執行中的矛盾和混亂。

（三）建立公安消防機關強制執行制度

根據行政法的一般原理，實行行政執行模式，必須明確規定各種行政執行主體、強化行政執行方法、詳細規定其應遵守的執行程序。這實際上是現代行政法原理在行政執行領域的具體要求。同時，對于確保行政執行實效性的手段必須規范化、專業化、合法化。因此，在行政機關內部應設立專門負責的機關和專業人員來承擔行政執行的具體實施。對強制方法的依據和限度也應該明確作出規定。尤其應明確規定執行期間的限制、終止執行事由等內容，建立健全聲明異議和保全性訴訟制度、損失補償制度，在確保行政效率性的同時，基于信賴保護的原理，最大限度地維護私人權益。

（四）建立健全相應的內外部監督制約機制

作為消防監督管理者，公安消防機構在強制執行中行使著社會管理和執行國家法律的公權力，理應受到內外部監督，才能保證執行權在合法合理的軌道上運行，避免損害執行相對人及其他相關人的合法權利。因此，建立完善的內外部監督機制，不僅能夠保障執行的合法合理性、執行的質量水平、執行隊伍的工作作風，而且能樹立更加公正透明的執法形象，取信于民，消除社會和理論界對于行政機關強制執行公正性的疑慮。在內部監督方面，應當堅持裁執分離的原則，并設立專門的法制部門，對案件執行的情況綜合運用抽查卷宗、暗訪考察、考核評估等方式進行事中審查把關，事后復查考評；設立相關的全程教育督導制度和執行過錯責任制，保證警鐘長鳴，有權必有責。在外部監督方面，進一步推進執行公開，對執行的法規、程序流程等公之于眾，公開投訴方式，受理和審查對于消防行政強制執行的投訴控告，并依法依紀處理，防止出現執行過錯，侵害公民、法人和其他組織的合法權益。

總之，隨著實踐和理論研究的深入，改革現有消防行政強制執行制度，賦予公安消防機構強制執行權是消除執行積弊，強力推進公安消防監督事業的必要路徑。通過建立科學嚴密的執行程序和完善內外部監督體系，不但能大大提高行政執行效率，促進火災隱患的整改，也能有效保證執行權力不被濫用，從而進一步推進公安消防工作，為全面建設小康社會提供更強大的安全保障。

參考文獻：

［1］《中華人民共和國消防法》，

［2］李國敏，吳國林．淺論消防行政強制執行[J]．來源于中國期刊網。

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