內蒙古自治區煤炭環境政策實施效果及建議

　　【摘 要】隨著全球低碳經濟的到來，煤炭業面臨著巨大的挑戰。本文基于內蒙古煤炭行業環境政策系統梳理與研究，對近年來內蒙古煤炭行業廢水廢氣治理情況進行了分析，提出了幾點環境政策建議。
　　【關鍵詞】內蒙古 煤炭環境政策 政策效果 政策建議
　　
　　煤炭在國民經濟和社會發展中占有重要地位。長期以來，煤炭在中國一次性能源的生產和消費比例中都占到了2/3以上。內蒙古煤炭資源儲量與開采量均居全國第一，為全區乃至全國經濟做出了重大貢獻，但同時造成了煤殲石等廢棄物占用大量土地；化學需氧量污染物的排放嚴重破壞水資源；二氧化硫等有害氣體的不斷排放加劇大氣污染等環境問題。
　　一 內蒙古煤炭環境政策體系闡述
　　中國學者對“環境政策”的理解主要分為三類：廣義的環境政策（包括環境法律法規和狹義的環境政策）、狹義的環境政策（專指綱領、決議、通知等政策性文件）與國家環境目標。本文采用廣義的環境政策定義。鑒于內蒙古煤炭環境保護工作是在中國環境政策總體框架下運行的，下文將先闡述國家層面煤炭環境政策，然后再闡述內蒙古地方性煤炭環境政策。
　　1．國家層面煤炭環境政策
　　與中國煤炭環境保護相關的法律法規。自1979年《環境保護法（試行）》頒布以來，經過三十多年的發展，現已形成了以環境法律為主、環境行政法規和標準為輔的環境法律體系：
　?。?）憲法中的相關規定。憲法盡管沒有直接提到“煤炭環境保護”的條款，但存在與之相關的規定，它們是煤炭環境保護的基礎。例如，第26條：國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。
　?。?）環境保護基本法。中國在1979年制定了《環境保護法（試行）》（后于1989年正式頒布），在環境保護重要問題上做出了相應規定。
　　（3）環境保護單行法。現已頒布的環境保護單行法有八部：《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《環境影響評價法》、《放射性污染防治法》、《清潔生產促進法》。其中，與煤炭環境保護密切相關的有《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境影響評價法》、《清潔生產促進法》。
　?。?）煤炭資源法律。煤炭資源法律是基本法律以外的煤炭資源專門法律，是煤炭法律體系的重要組成部分?，F行的煤炭資源法律有：《礦產資源法》、《煤炭法》、《節約能源法》、《環境影響評價法》、《清潔生產促進法》、《煤炭產業政策》等。
　?。?）煤炭資源行政規章、法規。煤炭資源行政法規、規章是國務院以及國務院有關部委依法制定的有關煤炭資源的規范性文件，中國煤炭資源保護主要據此進行調整。主要有：《礦產資源監督管理暫行辦法》、《礦產資源補償費征收管理規定》、《礦產資源法實施細則》、《煤炭生產許可證管理辦法》、《煤炭生產許可證管理辦法》、《鄉鎮煤礦管理條例實施辦法》、《煤炭生產許可證管理辦法實施細則》、《煤研石綜合利用管理辦法》、《生產礦井煤炭資源回采率暫行管理辦法》等等。
　?。?）地方性煤炭資源法規。地方性煤炭資源法規是由省、自治區、直轄市和省、自治區人民政府所在地的市以及國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的法規。例如，《內蒙古自治區地方煤礦管理條例》（1994）等。
　?。?）相關法律中的煤炭資源環境保護條款。在中國的立法體系中，還存在著大量與煤炭環境保護相關的法律、法規。例如，《刑法（修訂案）》第六章第六節專門規定了破壞環境資源保護罪，具體規定了12種破壞環境資源保護罪；《關于進一步加強環境信訪工作的通知》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等則與煤炭資源環境保護自愿性環境政策相關。
　?。?）煤炭標準。煤炭標準主要有國家標準、行業標準和地方標準之分，例如《中國煤層煤分類》、《煤炭工業污染物排放標準》、《內蒙古自治區2009年至2012年煤田（煤礦）火區治理工作實施方案》等。
　　（9）簽署并批準的國際環境公約。1980年以來，中國政府已簽署并批準了37個國際環境保護公約，如《保護臭氧維也納公約》、《聯合國氣候變化框架公約》等。
　　2．與中國煤炭環境保護相關的狹義環境政策
　　與煤炭相關的狹義環境政策主要包括三十二字方針、基本國策、三項政策、八項環境基本制度及中國環境與發展十大對策和措施等。各學者對其分類不盡相同，本文綜合張坤民等人的分類，將其分為命令-控制性環境政策、市場經濟性環境政策、自愿性環境政策三類，詳見表1。
　　
　　2．內蒙古地方性煤炭環境政策
　　筆者搜集內蒙古有關煤炭環境政策如下：
　　
　　二 內蒙古煤炭環境政策實施效果分析
　　內蒙古生態環境實現了“整體遏制，局部好轉”的良好局面。然而內蒙古煤炭行業（煤炭開采與洗選業）環境保護仍然存在著嚴重問題。如下表3所示：
　　
　　1．內蒙古煤炭開采與洗選業大氣污染情況
　　2003年以來，內蒙古煤炭開采與洗選業工業廢氣排放總量在2005年達到高峰后，在“十一五”期間迅速下降，于2008年達新低，但在2009年出現了反彈，這也許與2008年全球經濟危機、2009年中國經濟開始恢復有關，即使這樣也是2003年開始計量時的1.84倍；二氧化硫排放量從2003年開始迅速增長，于2007年達到高峰，而后開始平穩下降，減排明顯，但也高于開始計量時的水平；而二氧化硫去除量呈現先上升后下降的趨勢，這也表明廢氣治理形勢的嚴峻性。
　　2．內蒙古煤炭開采與洗選業廢水污染情況
　　內蒙古煤炭開采與洗選業在不斷發展的同時不僅污染了大氣資源，也同時使水資源得到了嚴重破壞?！笆晃濉币詠韮让晒琶禾块_采與洗選業工業廢水達標量、工業廢水達標率也在逐年上升，但與全國水平有一定差距，另外，在水資源保護的重要約束性指標——化學需氧量方面，也經歷了先上升后下降的趨勢，這說明內蒙古煤炭開采與洗選業雖然在工業廢水治理上取得了一定成績，但形勢依然嚴峻。
　　由以上分析可知，雖然內蒙古生態環境實現了“整體遏制”的良好局面，但煤炭開采與洗選業環境保護工作依然嚴峻。
　　三 內蒙古煤炭環境政策建議
　　雖然內蒙古環境問題是由眾多因素造成的，但本文認為其中影響最大的是環境政策，環境政策的完善與協調運用勢在必行。
　　1．完善煤炭環境保護相關法律法規
　　法律保障是煤炭環境保護的基礎，然而中國各級部門廣泛存在著用政策代替法律的現象。因而有必要整合各種政策制定煤炭環境保護法律法規，逐步完善煤炭環境保護法律法規體系，以便煤炭資源環境保護工作有法可依。另外，《環境保護法》（1989）、《煤炭法》（996）等頒布實施較早，已無法滿足新要求，對其修訂大有必要。內蒙古發布了大量的地方法規，為本區煤炭環境保護做出了卓越貢獻，但本區環境保護工作起步晚、法律法規依然不健全，應努力健全地方煤炭環境保護法規，為經濟發展保駕護航。
　　2．協調運用多種狹義環境政策
　　由于命令-控制性環境政策的易操作性、強制性以及實施效果可確定性，各級政府在環境保護方面都以其為主導，而對其他兩種政策運用較少。然而，發達國家經驗表明命令-控制性環境政策因其高成本、低刺激、難以解決企業間差別問題等原因，已不再適合作為環境保護的主要手段；市場經濟性環境政策則以其低成本、高刺激與靈活性得到了各國認可；而自愿性環境政策也以其廣泛參與性越來越多地得到了應用。中國市場經濟體制還不完善的基本國情以及環境問題的復雜性，不可避免的要求協調使用各種環境政策。筆者認為，在政府資源有限的情況下，應向其他政策尤其是市場經濟性環境政策傾斜。現階段命令-控制性環境政策方面的主要任務是加強政府的行政能力。而在完善市場經濟性環境政策方面應借鑒發達國家的成功經驗。由表4可知，征收碳稅、開放碳排放權交易是發達國家普遍推行的市場經濟性環境政策。征收碳稅。2009年，中國政府推進增值稅改革，將煤炭等礦產品的增值稅率調高至17%，向煤炭資源環境保護領域傳遞了一種積極的信號。但是，中國“碳稅”政策卻遲遲未曾出臺，希望中國各級政府注意這方面的建設，以推進中國煤炭行業乃至全國經濟的綠色發展；開放碳排放權交易。在這方面，中國政府發出了積極信號：2010年發改委應對氣候變化司副司長張翠華表示將盡快出臺《自愿減排交易暫行管理辦法》，建立資源碳排放交易注冊登記系統，鼓勵和支持有條件的地區和行業探索碳排放權交易。作為產煤第一大省的內蒙古更應該積極響應國家號召，抓緊開放碳排放權交易。
　　 3．自愿性環境政策
　　環保觀念的普及是環境保護政策設計和實施的先導。內蒙古應建立健全環境教育機構，加強環保宣傳增強全民環保意識。
　　煤炭環境政策的完善與協調運用是應對煤炭環境問題的重要手段。同時，還可以通過提高煤炭開采伴生物的綜合利用、積極開發煤基清潔能源、大力發展風能等新能源等辦法解決煤炭環境問題。
　　四 結語
　　面對低碳經濟時代的到來，本文結合內蒙古煤炭環境保護政策體系以及煤炭環境保護政策實施現狀，提出了完善煤炭環境保護相關法律法規、協調運用多種狹義環境政策的建議，希望為內蒙古煤炭環境保護工作提供一點幫助。
　　參考文獻
　?。?］中國統計局.內蒙古自治區統計年鑒［M］.北京：中國統計局出版社，2003～2010
　?。?］張坤民、溫宗國、彭立穎.當代中國的環境政策：形成、特點與評價［J］.中國人口資源與環境，2007（2）
　?。?］周生賢.努力推進生態文明建設積極探索中國環保新道路［J］.內蒙古環保產業，2010
　?。?］張春楠.論區域環境管制與治理［J］.生產力研究，2001（4）
　　［5］張瑞、郝傳波.循環經濟與中國煤炭產業發展［M］.北京：北京新華出版社，2006
　　［6］奮進中的內蒙古煤炭工業.2010內蒙古煤炭工業科學發展高層論壇論文集，2010