內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭環(huán)境政策實(shí)施效果及建議

　　【摘 要】隨著全球低碳經(jīng)濟(jì)的到來，煤炭業(yè)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。本文基于內(nèi)蒙古煤炭行業(yè)環(huán)境政策系統(tǒng)梳理與研究，對(duì)近年來內(nèi)蒙古煤炭行業(yè)廢水廢氣治理情況進(jìn)行了分析，提出了幾點(diǎn)環(huán)境政策建議。
　　【關(guān)鍵詞】內(nèi)蒙古 煤炭環(huán)境政策 政策效果 政策建議
　　
　　煤炭在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中占有重要地位。長期以來，煤炭在中國一次性能源的生產(chǎn)和消費(fèi)比例中都占到了2/3以上。內(nèi)蒙古煤炭資源儲(chǔ)量與開采量均居全國第一，為全區(qū)乃至全國經(jīng)濟(jì)做出了重大貢獻(xiàn)，但同時(shí)造成了煤殲石等廢棄物占用大量土地；化學(xué)需氧量污染物的排放嚴(yán)重破壞水資源；二氧化硫等有害氣體的不斷排放加劇大氣污染等環(huán)境問題。
　　一 內(nèi)蒙古煤炭環(huán)境政策體系闡述
　　中國學(xué)者對(duì)“環(huán)境政策”的理解主要分為三類：廣義的環(huán)境政策（包括環(huán)境法律法規(guī)和狹義的環(huán)境政策）、狹義的環(huán)境政策（專指綱領(lǐng)、決議、通知等政策性文件）與國家環(huán)境目標(biāo)。本文采用廣義的環(huán)境政策定義。鑒于內(nèi)蒙古煤炭環(huán)境保護(hù)工作是在中國環(huán)境政策總體框架下運(yùn)行的，下文將先闡述國家層面煤炭環(huán)境政策，然后再闡述內(nèi)蒙古地方性煤炭環(huán)境政策。
　　1．國家層面煤炭環(huán)境政策
　　與中國煤炭環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)。自1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布以來，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，現(xiàn)已形成了以環(huán)境法律為主、環(huán)境行政法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)為輔的環(huán)境法律體系：
　　（1）憲法中的相關(guān)規(guī)定。憲法盡管沒有直接提到“煤炭環(huán)境保護(hù)”的條款，但存在與之相關(guān)的規(guī)定，它們是煤炭環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)。例如，第26條：國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。
　?。?）環(huán)境保護(hù)基本法。中國在1979年制定了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》（后于1989年正式頒布），在環(huán)境保護(hù)重要問題上做出了相應(yīng)規(guī)定。
　?。?）環(huán)境保護(hù)單行法?，F(xiàn)已頒布的環(huán)境保護(hù)單行法有八部：《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《放射性污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。其中，與煤炭環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的有《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。
　?。?）煤炭資源法律。煤炭資源法律是基本法律以外的煤炭資源專門法律，是煤炭法律體系的重要組成部分?，F(xiàn)行的煤炭資源法律有：《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》等。
　?。?）煤炭資源行政規(guī)章、法規(guī)。煤炭資源行政法規(guī)、規(guī)章是國務(wù)院以及國務(wù)院有關(guān)部委依法制定的有關(guān)煤炭資源的規(guī)范性文件，中國煤炭資源保護(hù)主要據(jù)此進(jìn)行調(diào)整。主要有：《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》、《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》、《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》、《煤研石綜合利用管理辦法》、《生產(chǎn)礦井煤炭資源回采率暫行管理辦法》等等。
　　（6）地方性煤炭資源法規(guī)。地方性煤炭資源法規(guī)是由省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法規(guī)。例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)地方煤礦管理?xiàng)l例》（1994）等。
　?。?）相關(guān)法律中的煤炭資源環(huán)境保護(hù)條款。在中國的立法體系中，還存在著大量與煤炭環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律、法規(guī)。例如，《刑法（修訂案）》第六章第六節(jié)專門規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，具體規(guī)定了12種破壞環(huán)境資源保護(hù)罪；《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境信訪工作的通知》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等則與煤炭資源環(huán)境保護(hù)自愿性環(huán)境政策相關(guān)。
　　（8）煤炭標(biāo)準(zhǔn)。煤炭標(biāo)準(zhǔn)主要有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)之分，例如《中國煤層煤分類》、《煤炭工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)2009年至2012年煤田（煤礦）火區(qū)治理工作實(shí)施方案》等。
　　（9）簽署并批準(zhǔn)的國際環(huán)境公約。1980年以來，中國政府已簽署并批準(zhǔn)了37個(gè)國際環(huán)境保護(hù)公約，如《保護(hù)臭氧維也納公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等。
　　2．與中國煤炭環(huán)境保護(hù)相關(guān)的狹義環(huán)境政策
　　與煤炭相關(guān)的狹義環(huán)境政策主要包括三十二字方針、基本國策、三項(xiàng)政策、八項(xiàng)環(huán)境基本制度及中國環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策和措施等。各學(xué)者對(duì)其分類不盡相同，本文綜合張坤民等人的分類，將其分為命令-控制性環(huán)境政策、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性環(huán)境政策、自愿性環(huán)境政策三類，詳見表1。
　　
　　2．內(nèi)蒙古地方性煤炭環(huán)境政策
　　筆者搜集內(nèi)蒙古有關(guān)煤炭環(huán)境政策如下：
　　
　　二 內(nèi)蒙古煤炭環(huán)境政策實(shí)施效果分析
　　內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)了“整體遏制，局部好轉(zhuǎn)”的良好局面。然而內(nèi)蒙古煤炭行業(yè)（煤炭開采與洗選業(yè)）環(huán)境保護(hù)仍然存在著嚴(yán)重問題。如下表3所示：
　　
　　1．內(nèi)蒙古煤炭開采與洗選業(yè)大氣污染情況
　　2003年以來，內(nèi)蒙古煤炭開采與洗選業(yè)工業(yè)廢氣排放總量在2005年達(dá)到高峰后，在“十一五”期間迅速下降，于2008年達(dá)新低，但在2009年出現(xiàn)了反彈，這也許與2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、2009年中國經(jīng)濟(jì)開始恢復(fù)有關(guān)，即使這樣也是2003年開始計(jì)量時(shí)的1.84倍；二氧化硫排放量從2003年開始迅速增長，于2007年達(dá)到高峰，而后開始平穩(wěn)下降，減排明顯，但也高于開始計(jì)量時(shí)的水平；而二氧化硫去除量呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢(shì)，這也表明廢氣治理形勢(shì)的嚴(yán)峻性。
　　2．內(nèi)蒙古煤炭開采與洗選業(yè)廢水污染情況
　　內(nèi)蒙古煤炭開采與洗選業(yè)在不斷發(fā)展的同時(shí)不僅污染了大氣資源，也同時(shí)使水資源得到了嚴(yán)重破壞?！笆晃濉币詠韮?nèi)蒙古煤炭開采與洗選業(yè)工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)量、工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)率也在逐年上升，但與全國水平有一定差距，另外，在水資源保護(hù)的重要約束性指標(biāo)——化學(xué)需氧量方面，也經(jīng)歷了先上升后下降的趨勢(shì)，這說明內(nèi)蒙古煤炭開采與洗選業(yè)雖然在工業(yè)廢水治理上取得了一定成績，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻。
　　由以上分析可知，雖然內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)了“整體遏制”的良好局面，但煤炭開采與洗選業(yè)環(huán)境保護(hù)工作依然嚴(yán)峻。
　　三 內(nèi)蒙古煤炭環(huán)境政策建議
　　雖然內(nèi)蒙古環(huán)境問題是由眾多因素造成的，但本文認(rèn)為其中影響最大的是環(huán)境政策，環(huán)境政策的完善與協(xié)調(diào)運(yùn)用勢(shì)在必行。
　　1．完善煤炭環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)
　　法律保障是煤炭環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，然而中國各級(jí)部門廣泛存在著用政策代替法律的現(xiàn)象。因而有必要整合各種政策制定煤炭環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，逐步完善煤炭環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，以便煤炭資源環(huán)境保護(hù)工作有法可依。另外，《環(huán)境保護(hù)法》（1989）、《煤炭法》（996）等頒布實(shí)施較早，已無法滿足新要求，對(duì)其修訂大有必要。內(nèi)蒙古發(fā)布了大量的地方法規(guī)，為本區(qū)煤炭環(huán)境保護(hù)做出了卓越貢獻(xiàn)，但本區(qū)環(huán)境保護(hù)工作起步晚、法律法規(guī)依然不健全，應(yīng)努力健全地方煤炭環(huán)境保護(hù)法規(guī)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。
　　2．協(xié)調(diào)運(yùn)用多種狹義環(huán)境政策
　　由于命令-控制性環(huán)境政策的易操作性、強(qiáng)制性以及實(shí)施效果可確定性，各級(jí)政府在環(huán)境保護(hù)方面都以其為主導(dǎo)，而對(duì)其他兩種政策運(yùn)用較少。然而，發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明命令-控制性環(huán)境政策因其高成本、低刺激、難以解決企業(yè)間差別問題等原因，已不再適合作為環(huán)境保護(hù)的主要手段；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性環(huán)境政策則以其低成本、高刺激與靈活性得到了各國認(rèn)可；而自愿性環(huán)境政策也以其廣泛參與性越來越多地得到了應(yīng)用。中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善的基本國情以及環(huán)境問題的復(fù)雜性，不可避免的要求協(xié)調(diào)使用各種環(huán)境政策。筆者認(rèn)為，在政府資源有限的情況下，應(yīng)向其他政策尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性環(huán)境政策傾斜。現(xiàn)階段命令-控制性環(huán)境政策方面的主要任務(wù)是加強(qiáng)政府的行政能力。而在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性環(huán)境政策方面應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。由表4可知，征收碳稅、開放碳排放權(quán)交易是發(fā)達(dá)國家普遍推行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性環(huán)境政策。征收碳稅。2009年，中國政府推進(jìn)增值稅改革，將煤炭等礦產(chǎn)品的增值稅率調(diào)高至17%，向煤炭資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域傳遞了一種積極的信號(hào)。但是，中國“碳稅”政策卻遲遲未曾出臺(tái)，希望中國各級(jí)政府注意這方面的建設(shè)，以推進(jìn)中國煤炭行業(yè)乃至全國經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展；開放碳排放權(quán)交易。在這方面，中國政府發(fā)出了積極信號(hào)：2010年發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化司副司長張翠華表示將盡快出臺(tái)《自愿減排交易暫行管理辦法》，建立資源碳排放交易注冊(cè)登記系統(tǒng)，鼓勵(lì)和支持有條件的地區(qū)和行業(yè)探索碳排放權(quán)交易。作為產(chǎn)煤第一大省的內(nèi)蒙古更應(yīng)該積極響應(yīng)國家號(hào)召，抓緊開放碳排放權(quán)交易。
　　 3．自愿性環(huán)境政策
　　環(huán)保觀念的普及是環(huán)境保護(hù)政策設(shè)計(jì)和實(shí)施的先導(dǎo)。內(nèi)蒙古應(yīng)建立健全環(huán)境教育機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)環(huán)保宣傳增強(qiáng)全民環(huán)保意識(shí)。
　　煤炭環(huán)境政策的完善與協(xié)調(diào)運(yùn)用是應(yīng)對(duì)煤炭環(huán)境問題的重要手段。同時(shí)，還可以通過提高煤炭開采伴生物的綜合利用、積極開發(fā)煤基清潔能源、大力發(fā)展風(fēng)能等新能源等辦法解決煤炭環(huán)境問題。
　　四 結(jié)語
　　面對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，本文結(jié)合內(nèi)蒙古煤炭環(huán)境保護(hù)政策體系以及煤炭環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施現(xiàn)狀，提出了完善煤炭環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)、協(xié)調(diào)運(yùn)用多種狹義環(huán)境政策的建議，希望為內(nèi)蒙古煤炭環(huán)境保護(hù)工作提供一點(diǎn)幫助。
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