政企雙向任職隱憂

　　今年與眾不同的大背景就是下半年要召開黨的十八大，國企改革無疑成為了令人矚目的大事。國企改革至今已有很大成效，特別是一舉制止了MBO，從而避免了進一步滑向私有化陷阱，確保社會主義的國有成色不變。但是，這樣改革之后詬病也很多，如行政性壟斷現象，它幾乎成了國企的代名詞，因而人們對國企進一步改革寄予厚望。特別是政府部門高官和大型國企高管雙向任職通道打通之后，它是否會成為官商一體的載體并進而造成尾大不掉的毒瘤，對此人們有理由表示擔憂。因而，國企改革無疑成為了眾望所歸頭等大事。
　　
　　從日本的準國企說起
　　2011年的日本福島核事故已經過去一周年了。時任首相菅直人對“東電”(Tokyo Electric Power Company)發了狠話，不惜以破產相威脅，說如果東電不能有效處理核事故，不排除讓它破產的可能云云。可是，東電未倒，首相先辭職。首相的話何其輕也，難怪有人評價道：菅直人下臺的可能性，要比東電破產大得多啊。首相說話不知輕重，不但得罪了很多既得利益者，簡直就是對這種體制的挑釁，而首相本身又是這種體制的產物，由此可知其離倒臺為期不遠矣。
　　當然，日本主要是財閥控股，沒有多少國企。然而，東電雖非國企，但僅憑它大到了不能倒的地位，就已不是原本意義上的私企，而是準國企了。日本的公司間交叉持股、日本的政府官僚退休之后都到這些財閥控股的公司去掛職，盡管有3年禁止期防止官商期權交易的腐敗行為，但是，官商結合還是如此緊密，以至于亦官亦商、先官后商這種體制已到了尾大不掉、堅不可摧的地步。果不其然，日本政府力爭救助東電方案獲得通過，避免出現資不抵債局面。相關法律草案提出一套賠償方案，由電力公司出資，由政府提供擔保。
　　2007年日本住友宮原賢次造訪中國時盛贊國資委，說“國家控股”事關重大，“中國堅持國家控股涉及國家安全和國民經濟命脈行業的做法是非常正確的，這些行業涉及國家和人民最核心、最根本的利益，是維護國家穩定和安全的堅實保障。”住友的這番演講，到底是在標榜自己，還是在推崇別人呢？也許是惺惺相惜吧。
　　那么，國企的存在到底是政治需要還是作為獨立的市場主體呢？時任國資委主任的李榮融幾番非正式場合的講話，都把國企和武裝力量相提并論，將二者提高到保障政權的“兩個重要基礎”的高度。如此說來，國企的存在首先是政治的需要。諸多央企高管之所以會響應國資委號召自覺自愿地放棄期權股權的誘惑，不是因為他們高風亮節或保持晚節，實在是國資委號召力殺傷力非同小可——其對下屬國有企業掌握著資本控制和人事控制這“兩桿槍”，人事調動還受組織部管。也就是說，國資委直接掌控國企高管的人事任免權。國企的行政化傾向在國資委體制中是必然會有的顯性基因。
　　
　　雙向任職通道打通后將意味著什么
　　人們不難發現，現在省屬國企高管大多曾有地方主政的履歷，而央企高管則不乏來自各大部委或各省的“封疆大吏”。另一方面，國企又充當了“經濟官員孵化器”，許多國企高管成為各地黨政領導的熱門人選。現在，從國企培養提拔黨政領導干部已經成了一條不成文的規矩。
　　這種干部培育機制的預期一旦養成，固然為國企提供了新的激勵機制。但是，這套體制能否長期有效？毫無疑問，這套體制強化了官本位意識，而這種“由官變商”或“經商入官”的身份轉換和任職模式造就的“綠色通道”——出則為商，入則為仕——這種新的預期一旦形成，并且適應了新的變化，就會尾大不掉，遺患無窮。聯系古代，如果官辦、官商能夠成功，那么，鹽鐵政策、洋務運動不需要檢討了，我們還需要市場經濟干什么？人們擔心的是，假以時日，政企不分的老毛病又會重犯，甚至比計劃經濟還有過之。人們形象地比喻，這是用計劃經濟的手段，獲取市場經濟的利益。這既是造就新國企的效率，也是限制它進一步發展的桎梏。
　　行政化無疑是對內部人控制的一種制約，它扭轉了國企改革MBO的方向，而且迄今為止仍然是有效的管控辦法。比如切爾諾梅爾金，80年代曾任蘇聯天然氣總公司總經理，1992年天然氣公司私有化，切爾諾梅爾金就順利地成為了天然氣股份公司最有實力的控股人，控制著全世界40％以上的天然氣資源，是世界上最富有的巨頭。前蘇聯共青團中央書記科爾科夫斯基，創辦了一家大銀行，也發財了。俄羅斯之所以最后會走向徹底私有化，就跟內部人控制能力以及內部人的私有化預期這種轉向有關。
　　但是，官商結合機制及其預期動機將會進一步塑造國企的行為模式，帶來很多新的弊端。企業改革的方向就是用經濟的辦法而不是行政的辦法、資本控股而不是行政控制，因此，行政控制根本上是與改革方向背道而馳的。如行政領導干部退居二線之后或明或暗地到國企從業掛職，以提高晚年福利待遇和幸福指數，這已是不言而喻、司空見慣的事情。現在的國企，上層管理層相比于同級別的行政待遇要好，而且面向它的行政通道是敞口的；而下層員工相比于私企民企福利要高，因而，體制內的這部分人群是整個社會中最和諧的部分，由此也就構筑起了體制內的“大宅門”，進入這個“編制”“體系”就等于捧上了金飯碗。
　　現在的國企仍有行政級別，而且以此來標榜自己，這是世界上絕無僅有的現象。究其原因，這些國企高管實質上只是“準”職業經理人，本質上還是官員。而官員的任命、升遷抑或貶謫、考核自成體系。一個部級企業，其管理者必然要從部級產生，市場是不會產生部級干部的，這就意味著，國企高管一定是官場中的佼佼者，但未必是市場中的優勝者。無論是國企本身的行為，還是其經理人的行為，制約它們的實質上都是行政因素而非經濟因素。
　　
　　國企改革還有下一步么
　　改革就是制度創新，沒有制度變更算不得改革，最多只能算是調整。改革是質變過程，而調整是量變過程；調整是無時不在的，而制度變更則不是隨時隨地都在進行中的。所以，改革是萬不得已的大事情，制度是不能隨便變動的，否則，執行者會隨意變通，而人們卻無所適從。當然，調整也有前提，就是要先有制度，如果制度不確立，那么，何謂改革何謂調整的界線就不明確，執行者就會有很大自由裁量權而不受制約，更不會受到懲罰，因而變得肆無忌憚。
　　我們的改革是本著先易后難、迂回包抄的戰略，采取了分流自愿選擇的雙軌制，盡可能化解強勢群體的矛盾。國企改革也不例外。那么，迄今為止，國企改革有哪幾步，哪些才屬于真正意義上的改革呢？
　　十三大確立的政企分開原則，應屬于市場化改革的重要內容。此前國企內廠長、書記關系一直難擺正，整個國民經濟也是陷入到放亂收死的惡性循環之中，這些都是公認的事實。第一次企改高潮出現20世紀80年代后期，集中表現在縣及縣以下國營、集體經濟大規模改制，其突出特點是“退國進非”。90年代前期延續了這股勢頭，而且納入了很多國有大型骨干企業，因而力度變更大，步伐更快。最有名的是20世紀90年代初期山東諸城市長陳光主持改制，將市屬企業150家全部賣掉，致使“陳賣光”一舉成名。從此，縣及縣以下幾乎沒有了國有經濟。這個時期企改的特點是私有化、自由化、市場化，最典型的案例是“中策現象”。第二次企改高潮，出現在90年代末產業結構調整時期。1998年下半年東南亞金融危機爆發之后，我國產業政策明確提出“退二進三、抓大放小、重組改制，下崗分流”，使得“九五”時期提出的“兩個調整、兩個根本性轉變”真正落地生根、開花結果。我們不得不承認，1998年之后的國企“三年脫困”攻堅目標是在啃硬骨頭，一批老國企被收購兼并，大量職工分流下崗。當時社會上對于這項產業政策導向，普遍理解為“國退民進”，一些地方也是這么做的。為此，還發生了著名的“郎顧之爭”（2004年），引起了公眾對于國有資產流失的關注。國務院為此叫停了MBO。2009年的“通鋼事件”標志著“國退民進”到“國進民退”的轉折，也就幾乎在同一時刻，國企吹響了重組的集結號。2003年組建國資委，由此，集團化重組控股國有企業發揮了主導作用。從2005年開始，在以后6年時間里，國企紛紛實現了股份制改造和上市融資，經營方式越來越靈活。一方面國企數量減少了，另一方面國企大量注資、大量剝離壞賬資產。前一個階段國企改革試圖將政企分開，最終未獲成功；而后一個階段，國企事實上已經獨立，政企形式上做到了完全分離。
　　
　　1998年，國家大刀闊斧推動政府機構改革，其中有一項便是“使大多數工業部門與企業脫鉤，國有企業與政府的行政隸屬關系從此被打破；按照中央決定，軍隊、武警、政法機關所辦的6408戶經營性企業和297戶軍隊保障性企業已移交地方管理，中央黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鉤”。在改革方向上，國有企業去行政化的方向早有定論。取消國有企業行政級別的指導性政策，更是在2001年就已經頒布。原國家經貿委出臺了文件，明確規定今后企業不再套用黨政機關的行政級別，也不再比照黨政機關干部的行政級別確定企業經營管理者的待遇。然而，10年后的今天，取消國有企業的行政級別還在“試水”，而且僅限于廣州、上海等地“試水”。
　　一方面，國有控股方式變得更加靈活有效，另一方面，強有力的人事任免權介入。這樣，國企控制權就牢牢掌握在國資委手中。現在，國資委下屬企業四分之三以上都是“國有控股企業”，只保留了黨組織和人事任免權，管理模式很符合現代公司治理的規范和結構。雖然國資委的權力并不大，但其引入的財團模式使國有資本受益匪淺。加上政策和信貸支持，國企更是如虎添翼。
　　毫無疑問，這些方面舉措都屬于重大的制度創新，決定了國企發展的方向，奠定了未來國企的基本特征。盡管現在也有人叫嚷著改革攻堅，但與上述那些重大布局、重大制度創新相比，則都屬于零星小雨或階段陣雨。若問國企下一步還有什么改革，首先得搞清楚改革的動力何在，誰有這種動力？——如果體制內誰也沒有動力，只有體制外那些弱勢群體有改革的訴求，照樣改不動。
　　所謂體制內沒有動力改，就是指國企老總沒有改革的愿望。既然有行政保障的市場壟斷利益而又無市場風險之虞，何樂而不為呢？在國資委體制下，國企老總的動力和預期也由過去的MBO轉向了平調升遷，兩眼瞅的是平行調動到黨政部門或提拔重用，或者反向“空降”。要知道，這是國資委行使所有權、有效地控制國企的殺手锏，二者是合拍的，這個時候再講所謂的國企改革，其實重心已不在經濟領域，而集結到了政治領域。
　　所謂體制外沒有能力改，就是指弱勢群體縱然有改革的訴求，最終也成不了改革的突破口。就我們普遍感受到的國企壟斷弊端來說，能不能作為改革的突破口呢？依我看，把國企當作壟斷來打（改），也是就現象不就本質、舍本逐末，最終是雷聲大雨點小，轟轟烈烈走過場，不了了之。事實上，壟斷的情況很復雜，舊的教科書說法很片面，現實當中很難執行。新的反壟斷法不在于限制壟斷，而在于防止限制潛在競爭者。因為壟斷也是競爭的產物，因而限制壟斷本身也會變相地限制競爭。這種變相，則是對競爭制度的更大破壞。可見，同樣都以改革為名，有些實施的是逆市場化做法，得到事與愿違的結果。
　　
　　防止官商一體的日式準國有體制
　　既然有人主張改革攻堅，也就有人建言中央宣布結束改革。特別是十七大前夕，有相當一部分人提出了，中國從此進入了“新時期新階段”的后改革時期。其結果怎樣？關于新時期新階段的說法在黨的決議文件里頭體現出來了，卻沒有宣告改革就此結束。這反映了中央對國情的意見、對改革的態度。沿著歷屆黨代會決議的思路，我們看到，十四大是社會主義市場經濟的確立、成型階段，十五大、十六大、十七大都是繼續完善、鞏固階段。期間，改革固然是其重要的特征，但是，調整和完善的分量在不斷加重，此消彼長，重心和任務也在相應地發生轉移。
　　國企改革走到現在這一步，由很多因素促成。如果細心觀察辨別，前后期還有所變化、有所糾偏，這些都不是事先能夠設想得到、能夠事先設計得好的。毛澤東同志常講，草鞋沒樣，邊打邊像；鄧小平同志曾說過，我們的改革是摸著石頭過河，需要不斷地探索。總之，改革是個不可逆的過程，有其自身演變的規律。至于國企下一步怎么改？其實，重心已經不在經濟領域，而是轉移到了政治領域。如果說10年前國企改革所要防止的是私有化傾向，那么，今天則是要防止它滑向另一極端，即出現官商一體的日式準國有體制。亦官亦商、半官半商、先官后商乃至父官子商、夫官妻商此類現象必須嚴令禁止，相應的申報、回避、隔離、審查制度都要相應建立和完善起來。如果此時還是把重心放在反壟斷攻勢上，如此推進國企改革就是避重就輕、舍本逐末，表面熱鬧實不中用。這幾點必須在這個關鍵時候及時嚴正地指出來。
　　（作者系中國社科院馬克思主義研究院馬克思主義發展史研究室主任，研究員）