歐盟“航空碳稅”爭端性質淺析

摘要：歐盟強行把全球航空業納入碳排放交易體系，對進出歐盟的各國航空公司征收“航空碳稅”。中國具有發展中國家和碳排放大國兩重身份。一方面要維護自己的發展權益，另一方面，面對國際新治理體系的構建，應采取積極主動的態度，參與到全球治理新機制的規則制定之中。

關鍵詞：航空碳稅；碳排放；歐盟

中圖分類號：F287文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2012）03-0139-02

近一段時期以來，歐盟和中國、美國、俄羅斯、印度等國有關征收“航空碳稅”的爭執不斷。歐盟以“防止全球變暖”的名義征收“航空碳稅”，本質上還是為了推廣歐洲主導的“歐盟碳排放交易體系”。

一、“航空碳稅”的性質

“航空碳稅”按照字面上的解釋是指針對航空燃料燃燒征收的國際航空碳排放費。歐盟征收“航空碳稅”其實只是一個形象的說法，實際是歐盟主導下，對航空業圍繞二氧化碳排放制定的一系列強制性付費規則。2008年底，歐盟議會通過法案，將國際航空業納入歐盟碳排放交易體系。也就是說以2004年到2006年的全球航空排放量為基準制定一個限額。航空公司當年約85%的排放量免費，超出部分由航空公司在歐盟碳排放交易體系中購買。由于這一套交易體系的規則與“征稅”極其相似，因此被叫做“航空碳稅”。

歐盟征收“航空碳稅”的理論依據就是通過稅收的形式來對碳排放者進行經濟上的限制，減緩因二氧化碳排放而引起的全球變暖。

“碳稅”從征收范圍上劃分可以分為兩種。一種是“國內碳稅”。國內碳稅就是在一國內部范圍內征收的碳稅，征收對象為本國內部的碳排放者。1991年，瑞典開始征收碳稅，1987到1994年，碳排放減少了600-800萬噸，總體下降了13%。另一種是“碳關稅”，也就是用關稅的形式對包含碳排放因素的進出口產品征收排放費。2009年美國眾議院通過《美國清潔能源與安全法案》，該法案遵照邊境碳調整措施（Border Carbon Adjustment，BCA）的精神，把有關“碳關稅”的條款蘊含在法案第766~768節之中。這是國際社會中第一部涉及“碳關稅”的立法。該法案授權美國政府從2020年起，對碳排放未達標的外國產品征收高額關稅。

“碳稅”從征收形式上劃分可以分為兩種，一種是“強制型碳稅”，就是以主權國家或者主權共同體為征收者強制收取的二氧化碳排放費。這主要表現為各國內部征收的碳稅，以及各國對外征收的碳關稅。第二種是“交易型碳稅”，也叫“碳交易”。就是以碳資產為交易對象的金融活動，把氣候變化、節能減排和可持續發展結合起來，以市場機制削減碳排放。它一方面將金融資本直接或間接地投資于創造碳資產的項目和企業，另一方面來自不同項目和企業產生的減排量進入碳金融市場進行交易，被開發成標準的金融工具。從區域看，目前碳交易有兩套機制，一套是《京都議定書》規定的三種全球性碳交易機制：清潔發展機制（CDM）、排放貿易（ET）和聯合履約（JI），另一套是歐盟系統內部的強制性減排市場，也就是歐盟排放交易體系(EU ETS)。從形態看，碳交易又可分為以現貨形式為主的“配額型交易”（Allowance-based transactions）和以期貨形式為主的項目型交易（項目型交易）兩種。和航空碳稅有關的歐盟排放交易體系就是基于歐盟配額（EUAS）的配額型碳交易。

“碳稅”在性質上包含了兩重屬性。第一，航空碳稅是一種“庇古稅”，也就是福利稅性質的“環境稅”。環境稅作為碳稅的理論基礎最早由英國福利經濟學家庇古提出。1920年，庇古設計了福利經濟學中的環境稅概念，提出對污染者征稅，以糾正市場活動中的負外部性影響。通過對排污企業進行征稅，污染企業的排污成本得以增大，為了減少成本，企業必須自己減少和控制污染排放量，從而達到保護環境的目的。由于乘坐國際航班的乘客多為富裕階層，因此在碳稅實施層面，也達到了劫富濟貧的目的。第二，航空碳稅是對二氧化碳的“定價”。一個物品是沒有價格的，但是把它拿到市場上進行交換就有價格了。給物品標價有兩種方式，一種是通過交易產生價格。歐盟建立的“碳排放交易體系”（EU ETS）實際上是對歐洲上空的二氧化碳進行市場標價。另一種是通過稅收產生價格。1990年，芬蘭在全球率先推出碳稅。用碳稅收入來抵補減稅空缺。1995年，碳稅稅率達到每噸二氧化碳38.3芬蘭馬克。這樣就使得“碳稅”成為“碳價格”的一個組成部分。而“航空碳稅”實際上是這兩種定價方式的綜合。一方面“碳交易市場”受供求關系影響，造成碳價波動，另一方面，對排放總量的配額控制，也就相當于收碳稅的“稅率”由歐盟掌握。這樣可以保持碳價格的穩定。

二、“航空碳稅”的爭論所涉及到的問題類型

目前對“航空碳稅”的爭論，最突出的是三類問題。

第一、目的性問題，也就是征收“碳稅”為了什么？目前征收碳稅的科學依據之一是防止全球變暖。但全球是否正在變暖以及變暖是不是人為造成的還處于科學爭論階段。第二個目的則是通過碳稅增加清潔能源的使用，擺脫對石油等含碳能源的依賴。第三個目的是通過碳稅來推動碳交易體系。碳交易實際上是一種金融創新。按照2009年《哥本哈根協議》和2010年《坎昆協議》的要求，發達國家承諾在2010年到2012年提供總額300億美元的“快速啟動”資金協助發展中國家減排，其中歐盟承擔三分之一，到2020年這筆綠色氣候資金每年將達到1000億美元。歐盟則有意把“發達國家提供資金”偷換了概念，提出要落實氣候資金就必須要“創新”融資渠道，尤其是碳交易市場，于是提出向國際航空業開刀，也就是用收“碳稅”來迫使企業在碳交易市場購買排放指標或者用這筆錢投資減排技術，這實際上是發達國家轉移債務危機、轉嫁減排責任的做法。

第二、合理性問題，也就是征收“碳稅”是否合理？《聯合國氣候變化框架公約》確立了“在公平的基礎上，共同但有區別的責任”原則。根據《京都議定書》，我國作為發展中國家，在2012年12月31日之前并不需要承擔減排義務。2011年12月的德班氣候大會決定延續京都議定書規定的第二承諾期（2012年-2020年）于2013年1月1日生效，到2017年或2020年結束。而歐盟將國際航空業納入歐盟排放交易體系的法案是在2012年1月1日生效。因此從法律上講，到目前為止，把發展中國家列入歐盟碳排放交易體系也并不符合《京都議定書》的原則。但在實際操作層面上，正因為目前國際減排體系還比較混亂，缺少強制性的國際法條約，造成發達國家和發展中國家在“航空碳稅”問題上“各說各話”。例如歐盟就強調這是歐盟的“內政”，而從法理上講，在歐盟主權領空中，給空氣中的二氧化碳標上價格進行碳交易，雖然不合理，但也并沒有國際條約明文禁止。

第三、參與性問題，也就是碳交易體系的規則應該由誰來參與制定？歐盟碳排放交易機制是歐盟單方面制定的，在“新游戲規則”沒有得到廣泛認可。歐盟碳交易體系目前還只是一個地區性的碳排放交易機制。但是歐盟推行的“航空碳稅”所針對的卻是全球的航空公司。因此這就涉及到歐盟的規則是否和世界接軌的問題。如果把歐盟“航空碳稅”看做是歐洲強制推行的全球通用的“碳關稅”，那么碳關稅違反了WTO“推行自由貿易”的基本原則。這些規則包括關貿總協定（GATT）第一款（最惠國條款）、第二款（關稅表）、第三款（國家協定）、第六款（量化限制）和第二十款（一般例外）以及《補貼與反補貼協議》等相關法律文件。喬治·華盛頓大學法學院教授斯蒂夫·恰爾諾維茨認為：“盡管WTO在國內環保標準方面給予了成員國很大的靈活性，但這種靈活性并不適用于各國相互之間的貿易關系。貿易限制措施很可能會在WTO若干核心條款方面引起爭議。”目前，中、美、俄、印等29國已經組成了“反碳稅聯盟”。聯合國下屬國際民用航空組織（ICAO）也和歐盟談判，并提出了替代方案。碳稅之爭還很可能升級成“貿易戰”。

結論：從性質來看，產生“碳稅爭端”的根本原因還在于國際減排機制的不完備。碳稅問題歸根結底涉及到規則的制定。按照“無代表，不納稅”的原則，歐盟要想把碳交易體系推廣到全世界，就必須把“納稅者”，也就是參與該體系的各國融入到規則制定中來。規則的參與歸根結底還應落實到政府層面。目前碳談判中的參與各方成分混雜，難以形成簡潔高效的談判團隊，對碳治理的談判還停留對話階段，而缺少實質性的合作。因此，包括中國政府在內的各國政府應盡快積極投入到后《京都議定書》時代有關減排的全球治理框架談判中來，以構建全球治理機制為核心，而不是以單一政府或者歐盟這樣的單一集團為核心對減排問題進行綜合治理。我國應積極介入國際減排規則的制定，使減排機制真正發揮作用，并為我所用。

作者單位：中央電視臺

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