深莞惠城市融合途經(jīng)探索

[摘要] 隨著近年來深莞惠聯(lián)席會(huì)議的多次召開，深莞惠一體化進(jìn)程逐步加快，同時(shí)，建立城市群政府協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性也逐漸凸顯。本文以組合城市理論為依托，對(duì)深莞惠的融合情況進(jìn)行了梳理，并對(duì)深莞惠組合城市的政府協(xié)調(diào)機(jī)制與深莞惠融合的途徑提出了對(duì)策與建議。

[關(guān)鍵詞] 深莞惠融合 組合城市 途徑

[中圖分類號(hào)] F291.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2012）02-0094-04

[基金項(xiàng)目] 廣東省科學(xué)技術(shù)廳委托項(xiàng)目“粵港澳城市群發(fā)展規(guī)劃實(shí)施對(duì)策研究(20108070300003)”。

[作者簡(jiǎn)介] 胡剛（1958—），浙江寧波人，暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，研究方向：城市與區(qū)域規(guī)劃管理、城市帶與城市群；孫鈺佳（1988—），女，湖南常德人，暨南大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理系研究生，研究方向：區(qū)域規(guī)劃管理、城市群。

地處珠江三角洲的深圳、東莞、惠州三市，自2009年2月以來，召開了五次聯(lián)席會(huì)議，達(dá)成了建立深莞惠都市圈的合作目標(biāo)，計(jì)劃依靠高速公路、輕軌、港口等的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)五個(gè)方面的緊密融合。然而實(shí)踐中深莞惠三市融合并不順利，問題出在哪里，城市融合還有更好的途經(jīng)嗎？

一、深莞惠融合過程及問題

（一）深莞惠融合過程回顧

上世紀(jì)90年代中期，《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃》開始編制，這部規(guī)劃首次提出“城市群”的概念，并出現(xiàn)了東部——珠江口東面深圳東莞一帶、北部——廣佛都市圈、西部——中山珠海江門各自組成都市圈的構(gòu)想。

1998年10月，深圳與惠州曾就淡水河的治理達(dá)成共識(shí)，兩市開始聯(lián)手治理跨界河流的污染。由于加速發(fā)展導(dǎo)致的排污速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于治理的速度，這次共識(shí)最終以失敗告終，但這次嘗試仍為以后的跨界河流治理問題奠定了基礎(chǔ)。另一方面，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的興起，深莞之間、深惠之間的房地產(chǎn)市場(chǎng)也在悄然接近，房地產(chǎn)市場(chǎng)的融合加大了三地對(duì)共享基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的需求。

根據(jù)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020)》，珠三角將重點(diǎn)發(fā)展城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)，而惠州市早在2007年就已經(jīng)表示要抓好廣惠高速公路和惠鹽高速公路的改造，推進(jìn)惠莞高速公路、惠深沿海高速和廈深沿海鐵路的建設(shè)，積極推動(dòng)深莞惠經(jīng)濟(jì)圈的形成。

基于深莞惠多年的潛在合作與各方條件的積累，一體化進(jìn)程取得了重大的進(jìn)展。2009年9月24日深莞惠一體化第三次聯(lián)席會(huì)議簽訂了《貫徹落實(shí)<珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要>推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》、《深圳、東莞、惠州規(guī)劃一體化合作協(xié)議》等一系列合作協(xié)議?；A(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等方面協(xié)作緊密展開。2011年4月18日，深莞惠第五次聯(lián)席會(huì)議簽訂了13個(gè)重點(diǎn)工作項(xiàng)目以及5個(gè)“一體化”協(xié)議，以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)高速公路、輕軌、港口的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，從“兩小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”轉(zhuǎn)向“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”、“半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”。

（二）深莞惠融合進(jìn)程中存在的問題

1. 缺少統(tǒng)一的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成立是區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制不可缺少的部分，是區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制完善的重要標(biāo)志。深莞惠聯(lián)席會(huì)議雖然經(jīng)常召開，但仍缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。正因如此，聯(lián)席會(huì)議所做出的決策缺乏約束力和權(quán)威性，執(zhí)行力不強(qiáng)；合作項(xiàng)目也沒有固定機(jī)構(gòu)實(shí)施協(xié)調(diào)、監(jiān)督與評(píng)估，不能確保決議的有效執(zhí)行。

2. 地區(qū)利益共同體尚未完全建立。真正的城市融合，應(yīng)該建立在利益共同體的基礎(chǔ)上。深莞惠地區(qū)的區(qū)域利益與三市各自的地方利益如果不能取得一致，就會(huì)影響整個(gè)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。而就目前情況來看，由于行政壁壘、財(cái)稅制度、政績(jī)考核等條件的制約，深莞惠尚未建立起完善的利益分享機(jī)制。

二、創(chuàng)建深莞惠融合新體制機(jī)制

（一）組合城市內(nèi)涵

在城市融合中，“同城化”、“一體化”表達(dá)的是城市融合的過程，并不是城市融合的模式，而組合城市則是城市融合的一種較好模式，組合城市就是指兩個(gè)或兩個(gè)以上城市的建成區(qū)在地理空間上相近或相連，相互之間建立了協(xié)商、對(duì)話、溝通、交流等多層次合作平臺(tái)及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，商品和要素跨市流動(dòng)的額外成本接近于零，市民工作、生活和居住如同一個(gè)城市，成為在行政管理上、財(cái)政上相互獨(dú)立的城市“集合體”。

組合城市主要有以下幾方面特征：一是組合城市在行政管理上保持各個(gè)城市的獨(dú)立性，確保每個(gè)城市的地位平等，克服了大城市“吃掉”小城市的威脅，體現(xiàn)了合作而不合并，組合而不兼并的原則。二是組合城市在互惠互利的原則下，通過城市際協(xié)商、對(duì)話、溝通、交流的方式，使各個(gè)城市采取積極合作的姿態(tài)參與到合作中來，從而實(shí)現(xiàn)各城市共同發(fā)展。三是城市組合目的是在區(qū)內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、交通建設(shè)、水利設(shè)施、拉圾處理等方面協(xié)調(diào)各方利益，調(diào)動(dòng)各種資源，協(xié)同各家行動(dòng)，減少重復(fù)建設(shè)，從而達(dá)到整體利益的最大化。

深圳、東莞、惠州以前均屬于惠陽(yáng)地區(qū)，歷史上地緣相近、人文相親，其人口數(shù)量和GDP總量是中部、西部、東部這三大圈層中最高的，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為成熟的地區(qū)。深莞惠組合城市形成后可以改單中心城市結(jié)構(gòu)為多中心城市格局，能夠在更大的空間范圍內(nèi)進(jìn)行城市布局，從而能充分考慮人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，克服大城市發(fā)展中帶來的一系列予盾，如發(fā)展空間有限、交通擁擠、環(huán)境污染、住房緊張、水資源短缺等問題。

城市組合的目的是由分散走向集中，減輕區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)耗，降低交易成本，謀求區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和發(fā)展，促進(jìn)城市集中發(fā)展。組合城市內(nèi)的每個(gè)城市各自有優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合起來就可以凸顯規(guī)模優(yōu)勢(shì)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，深圳全市產(chǎn)業(yè)配套體系完善，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、金融服務(wù)業(yè)以及文化產(chǎn)業(yè)是該市重點(diǎn)發(fā)展的四大支柱產(chǎn)業(yè)。而東莞是一座以制造業(yè)為特色的新興工業(yè)城市，也是全球最大的電腦資訊制造業(yè)基地?；葜菔行纬闪穗娮雍褪瘍纱笾еa(chǎn)業(yè)，設(shè)有大亞灣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和仲愷高新基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)兩個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。三市的發(fā)展水平盡管不同，但在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上存在著很大的互補(bǔ)性，東莞和惠州的制造業(yè)和高新基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)能夠?qū)ι钲谀酥料愀鄣馁Q(mào)易、物流以及金融服務(wù)業(yè)產(chǎn)生有力的支持，同時(shí)，深港發(fā)達(dá)的第三產(chǎn)業(yè)和極具優(yōu)勢(shì)的地理位置，也能對(duì)東莞和惠州的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生巨大的吸聚效應(yīng)。

（二）深莞惠組合城市管理體制

深莞惠組合城市是珠三角城市群東部圈層內(nèi)空間要素的特定組合形態(tài)，由于深莞惠三市的發(fā)展水平不同，行政級(jí)別也不一致，因此適宜采用多中心管理體制，即成立一個(gè)跨市域、跨部門、協(xié)調(diào)各個(gè)市政府的管理機(jī)構(gòu)。通過成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來促進(jìn)跨區(qū)域部門間的聯(lián)系，及時(shí)解決城市融合過程中的問題與矛盾。具體來說，應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合。

1. 管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)是組合城市政府合作體制發(fā)揮作用的關(guān)鍵。管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)以職能分工清晰，以最小變動(dòng)和行政費(fèi)用獲得最好效果為原則。現(xiàn)階段三市之間的協(xié)調(diào)還停留在“領(lǐng)導(dǎo)人決策”的原始階段，沒有專門成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，只有一體化發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，缺乏權(quán)威性和強(qiáng)制力，往往只是領(lǐng)導(dǎo)人承諾合作方向，事后卻決而不行。本文建議深莞惠組合城市應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)分類，建立決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級(jí)運(yùn)作”的合作體制，并建立相應(yīng)常設(shè)機(jī)構(gòu)。

決策層包括省政府牽頭的組合城市委員會(huì)和下設(shè)的專項(xiàng)協(xié)調(diào)委員會(huì)。執(zhí)行層為三市政府，由各市政府部門負(fù)責(zé)人、部門決策執(zhí)行負(fù)責(zé)人共同組成，負(fù)責(zé)具體合作事務(wù)的執(zhí)行落實(shí)，尤其是負(fù)責(zé)三市城際間對(duì)接區(qū)域內(nèi)的對(duì)口合作與組織實(shí)施。執(zhí)行部門直接向深莞惠組合城市委員會(huì)負(fù)責(zé)。

2. 管理權(quán)限的劃分。深莞惠城際聯(lián)合機(jī)構(gòu)不屬于一級(jí)政府，不作為行政實(shí)體，只作為組織實(shí)體，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過制定相關(guān)的法律法規(guī)，制定制度章程，明確規(guī)定職責(zé)與權(quán)利以及管轄范圍，在共同的社會(huì)治理與服務(wù)領(lǐng)域里進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)。多個(gè)行政互不隸屬的同級(jí)或不同級(jí)地方政府在組合中地位相互平等，各自擁有作為參與主體的自主權(quán)，將自身的發(fā)展與深莞惠組合城市整體發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，共同治理跨區(qū)劃的各種公共事務(wù)。

3. 設(shè)立深莞惠城際建設(shè)資金。缺乏財(cái)政支持的深莞惠組合城市政府合作協(xié)調(diào)很容易停留在“議而不行”的階段，因此必須設(shè)立深莞惠城際建設(shè)基金?；鸬闹饕獊碓从校褐醒牖蚴≌呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付；深莞惠城市各政府主體向組合城市委員會(huì)上繳的一定比例的財(cái)政收入；社會(huì)投資或者通過銀行的“搭橋”貸款。深莞惠建設(shè)資金由組合城市委員會(huì)管理，根據(jù)專項(xiàng)業(yè)務(wù)分類撥款。

4. 深莞惠組合城市名稱。深圳是改革開放后的新興城市，目前經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展速度和區(qū)域位置都優(yōu)于另外兩市，深圳在全國(guó)及全球都已有一定影響力，因此深莞惠組合城市名稱可定為“深圳大都市區(qū)”。

（三）深莞惠組合城市合作機(jī)制

利益分配機(jī)制是構(gòu)建組合城市的核心問題，如果按照原有格局，則大城市在政治、經(jīng)濟(jì)上處于龍頭地位，所掌握的資源本來就比中小城市要多得多，那樣大城市將獲得更多利益，而中小城市則處于劣勢(shì)地位，失去獲得更多資源和利益的機(jī)會(huì)，這樣必定會(huì)抹殺中小城市在城市組合中的積極性。

深莞惠組合城市中城市在相對(duì)獨(dú)立的行政權(quán)、財(cái)政權(quán)和土地使用權(quán)下，對(duì)各自行政區(qū)劃范圍內(nèi)和城際間接壤區(qū)域范圍內(nèi)的原有資源進(jìn)行自行管理，在兼顧雙方城市意愿的基礎(chǔ)上，自行決定區(qū)域內(nèi)事務(wù)，此為“存量保持”，以此保證深莞惠各市政府在實(shí)施城市建設(shè)中擁有相對(duì)較大的自由度和靈活性。在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、文化教育、住房及醫(yī)療等諸多方面，三市可在接壤地區(qū)推行合作共建，按比例出資投資各項(xiàng)建設(shè)，體現(xiàn)“增量共建共享”，實(shí)現(xiàn)互利互惠的雙贏局面。因此，依據(jù)“以存量資源為載體，以增量資源合作為重點(diǎn)，存量不變，增量合作”為原則，通過協(xié)商、對(duì)話，提出互惠互利的分配方案，是一種較好的組合城市利益分配機(jī)制。

三、開辟深莞惠融合新途徑

在城市融合過程中，城市間接壤的區(qū)域往往都是各城市建設(shè)比較薄弱的區(qū)域， 構(gòu)建組合城市可行的一步是推進(jìn)相互接壤區(qū)域?qū)樱餐顿Y開發(fā)城市間的“空白”地，使兩地空間距離逐漸縮短并相向發(fā)展，使建成區(qū)相互連結(jié)，成為“連體城市”。這是除依靠高速公路、輕軌、港口等對(duì)接外的另一個(gè)有效途經(jīng)。

（一）沙松長(zhǎng)地區(qū)——共治東寶，共享田園

深圳寶安區(qū)的松崗街道、沙井街道與東莞長(zhǎng)安鎮(zhèn)在東寶河流域接壤。整個(gè)區(qū)域面積約為250平方公里。該區(qū)域是“深莞惠交通一體化”規(guī)劃中的重點(diǎn)區(qū)域，跨界大橋——東寶河新安大橋?qū)⑦M(jìn)一步拉近深莞同城的距離。作為深圳和東莞的重要接壤區(qū)域，松沙長(zhǎng)地區(qū)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到區(qū)域環(huán)境保護(hù)的重要性，緊密協(xié)作，共治東寶河的跨界污染問題。另一方面，可以通過沙井“海上田園”這一生態(tài)文化旅游景區(qū)的帶動(dòng)，開拓以旅游文化產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，城際基礎(chǔ)設(shè)施為依托，旅游配套產(chǎn)業(yè)為支撐的珠江口東岸休閑度假區(qū)，豐富深莞同城的組合形態(tài)。

（二）坑西澳地區(qū)——促進(jìn)物流發(fā)展，共建城際交通

深圳坪山新區(qū)的坑梓街道和惠州大亞灣區(qū)的西區(qū)街道、澳頭街道在深圳東北部接壤，該區(qū)域總面積約有240平方公里。坑梓街道東與惠州大亞灣區(qū)相連，西與深圳龍崗中心城相接，能夠快速通往深圳、東莞、廣州等地。該區(qū)域應(yīng)充分利用交通樞紐位置以及大亞灣石化區(qū)和惠州港的巨大運(yùn)輸需求，帶動(dòng)當(dāng)?shù)匚锪鳂I(yè)的發(fā)展。

深圳至惠州城際軌道交通項(xiàng)目起于深圳福田，經(jīng)羅湖、龍崗，北上至惠州北站。在城際軌道交通建設(shè)的驅(qū)動(dòng)下，坑西澳地區(qū)要處理好城際利益平衡及基礎(chǔ)設(shè)施功能的優(yōu)化利用，加強(qiáng)區(qū)域?qū)优c聯(lián)系，分擔(dān)成本，共享利益。

（三）石企園地區(qū)——有序發(fā)展，共治東江

東莞的石排鎮(zhèn)、企石鎮(zhèn)與惠州博羅縣的園洲鎮(zhèn)在東江南北隔岸相鄰，該地區(qū)總面積約為227平方公里。石企園地區(qū)工業(yè)園眾多，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，但產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴(yán)重，對(duì)東江流域也造成了一定的污染。石排鎮(zhèn)和企石鎮(zhèn)都是東莞工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，石排鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)由石崇現(xiàn)代制造業(yè)中心和三個(gè)制造業(yè)支點(diǎn)組成，企石鎮(zhèn)占有東莞市東部工業(yè)園面積的50%?；葜輬@洲鎮(zhèn)的工業(yè)也相當(dāng)發(fā)達(dá)，擁有20多個(gè)工業(yè)開發(fā)區(qū)。三地應(yīng)避免工業(yè)的盲目競(jìng)爭(zhēng)式發(fā)展，提高資源的空間配置效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，防治污染，有序發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境。

另一方面，園州鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)近年來發(fā)展迅速，除了滿足園洲鎮(zhèn)的本地需求外，還吸引了東莞企石鎮(zhèn)、石排鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民前去置業(yè)。于此，該區(qū)域更應(yīng)該充分利用地域接壤的優(yōu)勢(shì)，努力在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上達(dá)到融合。

（四）坪清新地區(qū)——三市接壤，產(chǎn)業(yè)新城

深圳市龍崗區(qū)的坪地街道、惠州市惠陽(yáng)區(qū)的新圩鎮(zhèn)和東莞市的清溪鎮(zhèn)是深莞惠三市的地理幾何中心，是三市接壤的唯一地區(qū)。坪地、新圩、清溪三個(gè)鎮(zhèn)(街道)相鄰，處于深莞惠三市半小時(shí)交通圈內(nèi)，是珠三角通往粵東地區(qū)客流、物流和資金流必經(jīng)之地和聚集地，交通便利、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。三市可充分利用該接壤區(qū)的地理優(yōu)勢(shì)，建設(shè)以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、生態(tài)為基礎(chǔ)、區(qū)域合作為特色的產(chǎn)業(yè)生態(tài)之城，增強(qiáng)深莞惠經(jīng)濟(jì)圈的溢出效應(yīng)，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)作用。

四、 結(jié) 論

為了加快和推進(jìn)深莞惠三個(gè)城市的融合，建立組合城市是一種可行模式。組合城市強(qiáng)調(diào)行政上各自獨(dú)立性，在利益分配上建立“以存量資源為載體，以增量資源合作為重點(diǎn)，存量不變，增量合作”的合作機(jī)制，通過城市際協(xié)商、對(duì)話、溝通、交流的方式，使各個(gè)城市采取積極合作的姿態(tài)參與到合作中來。當(dāng)前可以在三個(gè)城市相互接壤區(qū)域進(jìn)行優(yōu)先開發(fā)，共建共享，從而在空間上使城市之間相互融合，實(shí)現(xiàn)深莞惠共同發(fā)展，推進(jìn)城市群一體化進(jìn)程。

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On Economic Integration of Shenzhen， Dongguan and Huizhou

Hu Gang ， Sun Yujia

( Jinan University Public Management School Guangzhou，Guangdong 510632)

Abstract: As the joint conference held many times in recent years， the unification progress of Shenzhen， Dongguan and Huizhou has speeded up. This situation highlights the necessity of establishing the coordinative mechanism between city governments. On the basis of the theory of combined city， this paper sorted out the unification progress of the three cities and submitted recommendations of the government coordinative mechanism between the governments and the syncretization approaches.

Keywords: Syncretization of Shenzhen，Dongguan and Huizhou; Combined city; approaches

（收稿日期: 2012-03-21 責(zé)任編輯: 垠喜）