論城市化進程中人口管理的創(chuàng)新

[摘要] 我國創(chuàng)新人口管理的探索，取得了明顯成效，但與快速發(fā)展的城市化還不相適應(yīng)，存在著重管理，輕服務(wù)；重戶籍人口，輕外來人口等問題。應(yīng)在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷解放思想，完善法律體系，建立面向全體居民的管理服務(wù)體制，改革戶籍制度，完善社會保障制度，理順高效有序的工作機制，充分發(fā)揮社會各方面的積極性和創(chuàng)造性。

[關(guān)鍵詞] 人口管理 創(chuàng)新 城市化 路徑選擇

[中圖分類號] D631 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2012）02-0076-05

[作者簡介] 聶作坤（1965—），山東濟南人，山東省公安廳組織教育處處長，天津大學管理學院“管理科學與工程”專業(yè)博士研究生，研究方向：城市社會管理。

作為社會管理的重要組成部分，科學的人口管理對于落實科學發(fā)展觀，推進和諧社會建設(shè)和社會主義現(xiàn)代化具有十分重大的意義。近些年來，我國各地致力于加強和創(chuàng)新社會管理，在人口管理的體制機制創(chuàng)新和管理方式的改進上，進行了富有成效的探索。但是，與快速發(fā)展的城市化相比，與人們不斷增長的物質(zhì)需求和精神需求相比，我國的人口管理還顯得很不適應(yīng)。因此，總結(jié)實踐經(jīng)驗，順應(yīng)歷史潮流，在城市化進程中探索人口管理的新體制、新機制、新方式，成為加強和創(chuàng)新社會管理的重要課題。

一、我國的人口管理

與快速推進的城市化不相適應(yīng)

發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，工業(yè)化是城市化的動力，而人口遷移則是城市化不可或缺的手段和結(jié)果。我國正進入城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，城市化成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。

城市化一個最為直接的現(xiàn)象，就是農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，城市人口不斷增長。據(jù)2010年第六次全國人口普查顯示，近10年來，我國人口轉(zhuǎn)移快速提升，2010年全國常住城鎮(zhèn)的人口和鄉(xiāng)村的人口已經(jīng)非常接近，城鎮(zhèn)人口為6.66億，占總?cè)丝诘谋戎厥?9.68%；居住在鄉(xiāng)村的人口為6.74億，占50.32%。2010年同2000年相比，我國城鎮(zhèn)人口比重上升了13.46個百分點。

我國規(guī)模龐大的流動人口伴隨著城市化進程和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。城市流動人口給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大活力的同時，也對政府管理提出了新的更高的要求。傳統(tǒng)的城市人口管理無法適應(yīng)新階段、新形勢的需要，而新型的城市流動人口管理體制還沒有建立起來。總體來看，傳統(tǒng)人口管理的弊端，主要表現(xiàn)在“五重五輕”上。

一是重管理，輕服務(wù)。傳統(tǒng)的人口管理，著眼于管控，著力于強制，管理手段以他律和防范控制為主。防范控制的目的在于通過管理使管理對象對管理主體或他人的危害性降低或消失，從而實現(xiàn)管理主體和他人的平安與幸福，它是在“問題情境”的倒逼下被迫采取的一種被動應(yīng)對式的管理模式。在這種管理中，人口管理機構(gòu)將被管理的公民置于對立方、服從方，而很少考慮如何通過有效的工作，為滿足人口的物質(zhì)需求和精神需求提供服務(wù)。

二是重戶籍人口，輕外來人口。在計劃經(jīng)濟體制下形成的戶籍管理制度，同人口城市化的現(xiàn)實嚴重脫節(jié)，管理部門工作的重心長期放在戶籍人口上，對于日益增多的流動人口，特別是大量的農(nóng)民工的管理和服務(wù)，許多地方體制不順暢，措施不得力，方式不對頭。以戶籍為主的城市人口管理制度，使進入城市的外來人口難以轉(zhuǎn)化為正式居民，只能以暫住人形式滯留城市。在一些地方，主管部門往往更多地把這一群體作為區(qū)別于戶籍人口的對象，進行重點治安管理，防范重于服務(wù)。一些城市行政化色彩濃厚的“單位化社區(qū)”，致使社區(qū)外的人口很難融入其中，傳統(tǒng)的社區(qū)管理服務(wù)思路也很難將流動人口視為當?shù)鼐用瘛＿@種管理思路集中表現(xiàn)為對本地戶籍人口利益的過多保護，忽視甚至無視對流動人口的權(quán)益保障，導致了城市社會中“新二元結(jié)構(gòu)”的出現(xiàn)，嚴重背離了社會公平的基本要求。

三是重數(shù)量管理，輕質(zhì)量提升。主要表現(xiàn)在政府部門提供的公共服務(wù)不能滿足社會需求。主管部門大量精力用于人口數(shù)量的登記和掌控，政府應(yīng)當提供的公共服務(wù)總體上有欠缺且不均等，尤其未將流動人口主要是農(nóng)民工，納入城市的經(jīng)濟社會文化發(fā)展規(guī)劃、計劃和實施之中。在一些地方，長期以來存在“算大賬包括農(nóng)民工，具體用錢不涵蓋農(nóng)民工”的局面，農(nóng)民工就業(yè)難、就醫(yī)難、住房難、子女入學難長時間得不到有效解決。

四是重分治，輕協(xié)同。我國人口管理機構(gòu)包括公安機關(guān)、民政部門、衛(wèi)生部門等，其分工似很明確，如出生、死亡、戶口遷移由公安部門主管，死亡原因和嬰兒死亡統(tǒng)計等由衛(wèi)生部門統(tǒng)計，老年人口、殘疾人口等由民政部門負責，人口普查則由統(tǒng)計部門主管。但這種條塊分割，層級節(jié)制的分散管理體制，往往導致政府職能部門間功能重疊，信息不暢，關(guān)聯(lián)度低；人口信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的整合性、共享性差；有關(guān)戶籍、教育、醫(yī)療、用工、勞保、分配、扶貧與計劃生育的政策不協(xié)調(diào)不配套。相關(guān)部門、單位、基層組織缺乏信息溝通、制度約束、責任追究機制，無法形成強大的管理合力，時常出現(xiàn)面臨利益時“這件事該我們管”，需擔責任時，“要他們先蓋章”的現(xiàn)象。各部門對人口管理的工作重點不同，又往往形成各自為政的局面，不能發(fā)揮協(xié)同管理的作用，造成人力、財力、物力和時間的浪費，導致分管部門眾多，卻不能全面詳細準確地掌握公民的個人信息，難以為居民提供有效的服務(wù)。

五是重行政權(quán)力，輕社會力量。目前人口管理過多地依靠政府，政府依然發(fā)揮著自上而下的主導作用，盡管取得了較大的成效，但越來越多的人口管理問題，使政府的行政行為面臨越來越高的行政成本。涉及人口管理的非政府組織發(fā)育不完全，沒有真正發(fā)揮作用，缺乏公民的積極參與，公民自治機制不全，自治能力不足，參與的主動性、自覺性、理性和形式的規(guī)范化、程序化程度低，不能形成有力的民主監(jiān)督。人口管理缺乏公民的積極參與與回應(yīng)，最終可能會導致更多的社會問題和矛盾沖突。

人口管理存在的這些問題，與我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟時間不長，社會管理體系探索實踐比較少有很大關(guān)系，因而研究國際上發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，借鑒其有益做法，很有必要。

二、國際人口管理經(jīng)驗的有益啟示

在工業(yè)化的推進和帶動下，一些發(fā)達國家的城市化走過了漫長的歷程，在人口管理上積累了較為豐富的經(jīng)驗。雖然由于國情不同其發(fā)展路徑有所差別，但總的來說，其主要經(jīng)驗基本上是相似的。

1．實行全面的社會融合政策。基于人權(quán)保障，一些發(fā)達國家致力于社會的融合，制定了明確的政策，確保居民享有比較全面的權(quán)利。這些權(quán)利包括自由流動權(quán)和自由居住權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、移民及其子女享有受教育權(quán)、享受社會保障權(quán)利、各種政治權(quán)利、家庭團聚權(quán)。歐盟為確保歐盟成員國人口在歐盟區(qū)域內(nèi)享有全面的權(quán)利，建立了一系列有效的政策手段，即采取有效的融合政策管理和協(xié)調(diào)機制。這種機制包括制定社會融合的共同目標；開發(fā)一套共同的測量指標來監(jiān)控成員國社會融合工作；在歐盟層面成立專項工作協(xié)調(diào)委員會，專門對歐盟人口流動以及移民進行管理。

2．推進嚴格而又靈活的身份登記制度。一些國家的身份登記管理工作有其非常嚴格的一面，也具有相當?shù)碾S意性。嚴格的是居民必須及時在有關(guān)機構(gòu)登記身份信息，這些戶口信息同他們的就醫(yī)、存款等日常生活緊密相關(guān)。流動人口必須在規(guī)定時間內(nèi)到當?shù)匦姓块T去登錄，登錄時居住地點填得很細，工作人員問清地點之后，甚至會把住宅區(qū)詳圖拿出來核對。登錄之后，原來的戶籍材料就會自然變更。注重身份管理可以加強行政當局和居民的協(xié)調(diào)。通過加強聯(lián)絡(luò)能讓居民增強歸屬意識，在享受當?shù)馗鞣N優(yōu)惠的同時，注意遵守當?shù)氐男姓胧┖头睢Ｋ^隨意性，就是人口流動完全自由，沒有任何強制性的行政措施，只要本人愿意，到哪兒扎根都沒人攔著。

3．實行全國統(tǒng)一的社會保障制度。許多國家的醫(yī)療保險、失業(yè)救助等實行全國聯(lián)網(wǎng)，在首都和外省別無二致。以社會保險為例，社會保險體制歸勞動和社會保障部門的社會保險事業(yè)管理中心統(tǒng)一管理，每個公民都有一個社會保險號碼，在全國范圍內(nèi)享受醫(yī)療保險、失業(yè)救助、住房補貼、看病就醫(yī)等一切社會福利。如果從一個城市搬到另一個城市，只需通知以前的社會保險機構(gòu)，將其個人資料轉(zhuǎn)到新住址所在地的相應(yīng)機構(gòu)即可。如果父母跨省市調(diào)動工作，子女的入學問題也不會受到任何影響。這種統(tǒng)一完善的社會保障制度，排除了社會地域歧視，建成了覆蓋全部人口的社會安全網(wǎng)，為人口管理提供了必要的社會支持，起到了社會穩(wěn)定器作用。

4．擁有不斷走向成熟的社會管理體系。人口管理需要強有力的數(shù)據(jù)支撐。在城市各項管理活動中，現(xiàn)代化先進的科技手段得到了廣泛的應(yīng)用，較高的城市管理效率和水平，保證國家和政府能夠?qū)Τ鞘械墓芾碜龅接稳杏杏唷Ｒ恍┌l(fā)達國家為提高其國際競爭優(yōu)勢，相繼推出國家信息基礎(chǔ)建設(shè)，并規(guī)劃用網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建“電子化政府”或“聯(lián)線政府”，作為提升政府效率及便民服務(wù)的重點。在人口數(shù)據(jù)的管理上，發(fā)達國家普遍實現(xiàn)了IC智能卡信息化管理，由計算機網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫、IC卡以及讀寫設(shè)備和人口管理運用軟件等組成現(xiàn)代人口信息資源管理系統(tǒng)。發(fā)達的管理系統(tǒng)與健全的法律體系緊密聯(lián)系，全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、高效的管理和服務(wù)。

5．調(diào)整城市布局，著力解決居民就業(yè)和住房問題。人口的大量流入和過度集中常常給城市帶來資源、環(huán)境、就業(yè)等方面的巨大壓力。為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)達國家許多城市，先后采取了改變城市布局、分散中心城市功能和發(fā)展規(guī)劃性郊區(qū)等調(diào)控措施，降低市區(qū)人口密度，引導人口有序流動，以此來增加就業(yè)和解決居住問題。20世紀初以來紐約郊區(qū)的迅速發(fā)展，吸引了大量城市人口前來居住和就業(yè)。1970年后，大型購物商城成為郊區(qū)的經(jīng)濟生活中心，不僅解決了大量居民的就業(yè)問題，而且使居住和就業(yè)日益融合。1970～1990年美國的中心城市減少了100萬個就業(yè)崗位，而郊區(qū)則增加了400多萬個就業(yè)崗位。

三、加強和創(chuàng)新人口管理的政策建議

借鑒國際經(jīng)驗，要同我國的國情緊密結(jié)合。當前，我國人口管理問題已經(jīng)為全社會所關(guān)注，各地政府部門都在進行探索。筆者認為，創(chuàng)新人口管理，須臾不可脫離以人為本、執(zhí)政為民的宗旨，不可脫離建設(shè)和諧社會的目標。

1．不斷解放思想，切實將“以人為本”作為人口管理的出發(fā)點和落腳點。思想是行為的先導。加強和創(chuàng)新人口管理，需要不斷解放思想，消除認識誤區(qū)，提高人口管理各主體的自覺性。社會是人的社會，沒有人的存在，就沒有社會的存在。各級政府的宗旨始終是全心全意為人民服務(wù)，新時期我們所有的工作都要尊重人民主體地位，保障人民各項權(quán)益，促進人的全面發(fā)展。今天，我們提出在人口管理問題上解放思想，最重要的是以人為本，把它作為人口管理的出發(fā)點和落腳點。針對當前人口管理存在主要弊端，解放思想尤其要注重解決以下幾個問題。

一是消除人口歧視。以戶籍制度為重要內(nèi)容的人口管理，長期以來形成了戶籍與非戶籍的二元結(jié)構(gòu)，二者之間巨大的差別似乎是天經(jīng)地義的事，重戶籍人口，輕非戶籍人口自覺不自覺地形成了人口歧視。盡管30余年的改革和發(fā)展已經(jīng)凸現(xiàn)外來人口對城市的巨大貢獻，但如今仍然有人不把農(nóng)民工當作自家人。應(yīng)認識到，外來人口也需要安全感和歸屬感，而讓外來人口受到歧視的后果則明顯可見。目前外來人口已成為我國城市建設(shè)、環(huán)衛(wèi)、服務(wù)等領(lǐng)域的主要勞動力量，可以說一個城市如果缺少外來人口，在很大程度上就缺少了為城市添磚加瓦、錦上添花的重要人群。一個無法讓外來人口生存的城市，不是一個好城市。

二是正確處理允許人口流動與給予市民待遇的關(guān)系。城市化是一個社會變遷過程，是生產(chǎn)力進步所引起的人們的生產(chǎn)方式、生活方式以及價值觀念、消費觀念轉(zhuǎn)變的過程。城市化對于農(nóng)民而言，是謀生存、求發(fā)展、享幸福三個層次連續(xù)遞進的系統(tǒng)工程，把農(nóng)民從形式上變成市民是容易的，要具備條件讓農(nóng)民逐一實現(xiàn)上述三大目標卻有一定困難。切實解決進城農(nóng)民工的勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面的突出問題，恐怕遠遠比直接給他們一個城市戶口要好。一般來說，公共政策經(jīng)濟資源占有量與其政策目標的期望值成正比例關(guān)系。對流動人口給予市民待遇必然會贏得他們加倍努力工作和回報，這不僅會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，也會產(chǎn)生良好的社會效益。

三是正確處理管理與服務(wù)的關(guān)系。自古以來，管理就是國家機關(guān)的天職。服務(wù)是為集體和為別人工作，是現(xiàn)代社會賦予國家機關(guān)的新理念。從字面上看，管理與服務(wù)似乎是相互獨立、相互對立的兩種理念，但從深層次的角度來分析，二者又是密切聯(lián)系、相互結(jié)合與生發(fā)在一起的有機體。在人口管理中，管理與服務(wù)具有重要的同一性。管理和服務(wù)的最終目的都是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，對于外來人口就是要讓他們公平、體面而有尊嚴地生活。行政管理機關(guān)應(yīng)當加強服務(wù)，營造良好的行政環(huán)境來促使人民群眾履行自己的公民義務(wù)，這就要求我們必須處理好管理與服務(wù)的關(guān)系，即在人口管理中增強服務(wù)的意識，從而使我們的行政管理更加科學化、人性化、規(guī)范化。

2．健全人口管理的法律體系。目前，我國有關(guān)人口管理的法律法規(guī)還不完備，盡管各地根據(jù)實際情況制定了一些地方性法規(guī)，但是隨著形勢的變化，特別是城市化進程的加快，已經(jīng)不適應(yīng)當前需要，人口管理工作明顯滯后。常住人口管理所能依據(jù)的法律法規(guī)不僅少而且嚴重過時。《中華人民共和國戶口登記條例》還是1958年在計劃經(jīng)濟條件下制定的，幾十年來沒有進行修改，早就不適應(yīng)千變?nèi)f化的實有人口管理形勢。國家職能部門要盡快給戶籍管理瘦身，清理戶籍管理法律法規(guī)上不應(yīng)有的附加，建立公平合理的戶籍管理服務(wù)的新法律體系，使人口管理工作做到有法可依。

3．建立面向全體居民的人口管理服務(wù)體制。要明確提出以居住地居民而不是戶籍居民作為公共服務(wù)與管理對象。政府要對全體居民負責，居民不論有無正式戶籍，都應(yīng)依法享有參政議政的權(quán)利和接受公共服務(wù)的權(quán)利，同時履行相應(yīng)的義務(wù)。在條件成熟時，應(yīng)建立全國社會融合監(jiān)管機構(gòu)，在流動人口較多、條件較為成熟的地方建立流動人口服務(wù)管理站，在流動人口較多的企業(yè)建立流動人口綜合服務(wù)中心，全面落實“市民化待遇、親情化服務(wù)、人性化管理”措施。設(shè)立流動人口社會融合綜合衡量指數(shù)，并將該指數(shù)作為考核地方領(lǐng)導業(yè)績的重要依據(jù)。積極推廣倡導本地外地居民一體化的新型管理服務(wù)體制，從重管理變重服務(wù)。創(chuàng)立一站式服務(wù)，讓流動人口融入社會，為社會提供最有效的人口公共服務(wù)和產(chǎn)品，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

4．改革戶籍制度。戶籍制度本來是一種按住戶登記的人口管理制度，但我國的戶籍制度被附加了過多的權(quán)利，演變成與戶口性質(zhì)和登記地相掛鉤的權(quán)利界定和利益分配制度。城鄉(xiāng)人口有著兩種不同的福利體制，城市要高于農(nóng)村，其差額就是戶籍的差額。戶籍改革的方向是要強化戶籍的登記功能，淡化其分配功能。持有居住證的人口享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)，同等參加基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險制度，同等享有初級衛(wèi)生保健，以及免費接受義務(wù)教育。戶籍改革的重點，是要剝離附加在戶口上的權(quán)益和福利，同時又必須找到一種替代性的人口管理手段，以保證人口的有序流動，這也是提供公共服務(wù)和進行社會管理的基礎(chǔ)。

5．完善社會保障制度。近幾年國家和政府集中精力與財力加強社會保障制度的改革與建設(shè)，取得了明顯效果，但在許多地方，農(nóng)民工至今尚未被納入城市社會保障體系之中，加上其他因素，農(nóng)民工仍然處于流動狀態(tài)，從而嚴重阻礙了我國城市化水平的進一步提高。因此，提高城市化水平最重要的實際措施之一就是建立面向農(nóng)民工的社會保障，使其能夠平等地享受到醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的社會保障待遇，真正從農(nóng)村進入到城市之中。要加快配套改革，提供更多公共服務(wù)。比如，政府要將農(nóng)民工居住問題納入城市住房保障建設(shè)規(guī)劃，加大投入力度，積極為進城農(nóng)民提供農(nóng)民工公寓及其他住房救助保障服務(wù)；用人單位對農(nóng)民工自行安排居住場所的，可以給予一定的租金補助；招用農(nóng)民工較多的用人單位，可在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃并依法取得的企業(yè)用地范圍內(nèi)，按規(guī)定建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍，供農(nóng)民工租住等等。

6．理順高效有序的工作機制。要形成人口管理相關(guān)部門協(xié)調(diào)、協(xié)商、聯(lián)動的互動機制。只有加強相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，相互配合，做到信息共享，工作互動，才能共同做好常住人口管理工作，才能保證人口信息質(zhì)量鮮活、準確。要在相關(guān)部門之間建立起定期協(xié)商通報制度、分工配合制度。特別要加強流動人口服務(wù)管理組織領(lǐng)導和相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，形成服務(wù)管理合力，降低流動人口服務(wù)管理成本，提高工作效率。要推進流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新，健全社區(qū)組織體系，構(gòu)建街道和社區(qū)流動人口服務(wù)管理平臺，將流動人口服務(wù)管理工作所需經(jīng)費納入同級財政預算。人力資源和社會保障、建設(shè)(房地產(chǎn))、人口和計劃生育、地方稅務(wù)、工商等有關(guān)部門應(yīng)當將其采集的流動人口信息，及時匯入公安機關(guān)流動人口管理信息平臺，實現(xiàn)信息交換和共享。明確政府及其相關(guān)部門職責，以信息化技術(shù)為手段，構(gòu)建政府組織領(lǐng)導，公安、建設(shè)、人力資源社會保障等各部門齊抓共管，社會廣泛參與的流動人口服務(wù)管理的工作機制。

7. 推進法制與自治的結(jié)合，充分發(fā)揮社會各方面的積極性和創(chuàng)造性。根據(jù)政府、市場和公民在人口服務(wù)管理中的角色定位，明確劃分三者各自的權(quán)利、責任和利益，重新塑造三者的分工與合作關(guān)系，形成良性互動。政府要科學合理地做好人口管理的財政投入和利益調(diào)節(jié)工作，在人口管理中起到掌舵和導航的作用。要充分發(fā)揮公民社會組織的自律性管理作用，建立起自律性運行機制。要注重引進市場機制，吸引多種性質(zhì)的社會組織參與管理和服務(wù)，打破政府對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的壟斷，以各種形式在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)中引進競爭機制，以滿足多樣化的社會需求。人民團體、企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當協(xié)助政府及其有關(guān)行政部門做好流動人口的服務(wù)和管理工作。

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On Population Management in Urbanization Process

Nie Zuokun

(School of Management Tianjin University， Tianjin， 300072)

Abstract: A lot of innovation improved the population management， but there are still many problems to keep the management up with the urbanization in China. The population system focuses on the management but the service and pays more attention to the residents with local Hukou but less to the nonlocal. We should learn some experiences from the developed country and emancipate our mind. Some innovation should be taken， which are completing the legal system， reforming the Hukou system， improving the social security system. Then population system will focus on the service and the working mechanism is efficient. Social enthusiasm and creativity will be given full play.

Keywords: Population Management， Innovation， Urbanization， Path Choice

（收稿日期: 2012-03-07 責任編輯: 垠 喜）