農村住房保障制度體系構建初探

[摘要] 農民除了可以無償獲得集體經濟組織提供的宅基地外，幾乎得不到政府在住房方面的任何資助，而且，即便是這種單一的以宅基地福利為基礎的居住保障方式，亦已隨著工業化和城市化的不斷發展而面臨難以持續的困境。隨著我國經濟社會發展水平的不斷提高，建立多元化、多層次的農村住房保障體系，不僅是統籌城鄉發展，促進社會和諧的的現實需要，而且也是貫徹住房機會平等，切實保障農民住房權利的必然要求。

[關鍵詞] 農村 宅基地 住房權 住房保障

[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2012）02-0068-04

[作者簡介] 吳志宇（1973—），江西九江人，華東交通大學人文學院法學系講師，法學博士，研究方向：民商法學和經濟法。

一、以宅基地福利為基礎的

農村住房保障制度面臨的困局及其成因

在二元經濟社會制度框架下，農村社會保障與土地制度緊密相連，宅基地使用權和土地承包經營權是我國農村最基本的兩項保障制度。如果說土地承包經營權是為了保障“耕者有其田”，以滿足農民“吃”這一基本生存需要；宅基地使用權則是為了保障“居者有其屋”，其目的在于保證農民有一塊可以建房的宅基地，以滿足其“住”這一基本生存需要。為了實現宅基地對農民的居住保障功能，并防止其他社會成員染指，我國已形成了一套具有鮮明“身份”色彩的宅基地法律制度，主要體現為:一是“兩權分離，一宅兩制”，即宅基地所有權屬于農民集體，農戶僅享有宅基地使用權，但宅基地之上的房屋所有權屬于農戶。二是“主體特定，一戶一宅”，即宅基地使用權僅限于本農民集體經濟組織的成員享有，非本農民集體經濟組織成員，包括城鎮居民不得享有宅基地使用權；農民集體經濟組織成員必須以“戶”為單位申請宅基地使用權，而且農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。三是“無償使用，限制流轉”，即只要符合法定的申請條件，農戶就可以取得宅基地使用權，且無需支付任何地價；宅基地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，城鎮居民不得到農村購買宅基地和住宅；①農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

這種憑借集體經濟組織成員的身份而無償獲得宅基地使用權，并嚴格限制其流轉的制度不僅可以為農村村民提供基本的居住保障，同時也可以讓農村剩余勞動力解放出來，參與工業化和城市化進程，并能有效防范工業化和城市化進程中的不確定性風險。但是，隨著我國工業化和城市化的不斷發展，現行的宅基地使用權制度不僅不能適應社會經濟發展的客觀需要，而且其固有的保障農民居住權的功能也面臨著難以持續的現實困境：一方面，我國目前正處于工業化和城市化快速發展時期，人多地少、人地關系緊張的矛盾日益尖銳，農村宅基地已逐漸成為一種稀缺資源。另一方面，隨著工業化和城市化的發展，農村人口不斷轉變為城市人口，農村居民點用地在范圍上應當逐漸縮小，在數量上應當逐漸減少，但在我國卻出現了相反的情形。與此同時，由于農村勞動力的非農轉移，有很大一部分農民在城市有了穩定的工作和收入，其在農村的宅基地和房屋長期被閑置，一些地方甚至形成了規模不等“空心村”。

導致上述問題的原因是多方面的，既有實踐中土地執法不嚴，宅基地監管不力的問題，也與現行的宅基地制度本身不完備有關。首先，《土地管理法》規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但對“戶”的認定標準至今仍然沒有明確的法律規定。其次，雖然《土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但是，農村村民可以通過繼承、贈與和買賣住房等方式，占有多處宅基地，從而導致實踐中“一戶多宅”的情形比較普遍。再次，現行法律嚴格限制宅基地使用權的流轉，尤其不允許將宅基地使用權轉讓給城鎮居民。那些長期在城鎮穩定就業并已轉化為城市戶籍的村民，或者已正式遷移到到其他村莊落戶并重新取得了宅基地的村民，或者因為繼承、贈與、買賣等方式而取得宅基地的村民占有的宅基地，就只有長期處于閑置狀態。實踐中，還有些地方允許，甚至鼓勵農村居民在保有宅基地的前提下實現城鎮化，①使得農村人減地不減的現象更加嚴重。此外，由于宅基地審批監管制度不完善，虛報假報、邊報邊建、未批先建，超標占建，亂占亂建，私自占建和建新不拆舊的情形比較突出，這也是導致農村宅基地規模不斷擴張和大量閑置并存現象的重要原因。

二、維持農村宅基地的福利性居住

保障功能，實行嚴格的“一戶一宅”制度

1. 堅持“一戶一宅”原則，明確“一戶一宅”的內涵。應當通過立法，明確規定“農村村民一戶可以并且只能通過申請或者其他合法途徑擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”具體包括三個方面的內容：一是宅基地使用權的主體為農村村民，并且必須以“戶”的名義取得；二是每一農戶有權申請或者通過其他方式（如繼承、買賣、贈與等）擁有一處宅基地，并且只能擁有一處宅基地；三是每一農戶通過申請或者其他合法方式擁有的宅基地面積不得超過法定的標準，具體標準由省、自治區、直轄市規定。

2. 嚴格宅基地使用權的申請條件，明確規定分戶和宅基地面積的計算標準。在分戶方面，應當充分尊重我國農村社會長期以來形成的歷史傳統和風俗習慣，可規定多子家庭的成年兒子結婚后可以分戶；一兒一女或者一兒多女家庭的成年兒子結婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分戶；無兒多女家庭的成年女兒結婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分戶，否則不得分戶；獨子女在任何情形下均不得與父母分戶。②在宅基地面積的計算標準方面，由于現代農民家庭住房大多以鋼筋水泥結構的復式樓房為主，而不再是傳統的平面結構樣式，其空間占用率大大提高，因此，應當按現有宅基地上房屋的建筑面積計算，包括為居住人口所必須使用的空白宅基地面積。此外，符合分戶條件的家庭成員分戶再申請宅基地的，計算宅基地面積時，不得將已經享受過宅基地權利的成員納入其中。

3. 維持宅基地的福利性，繼續實行宅基地的無償使用。目前，我國大多數農村地區經濟還不發達，農民收入相對較低，農村社會保障制度的建設才剛剛起步，農民的居住問題短期內還只能靠農民自己解決，應當維持宅基地的福利性保障功能，繼續實行宅基地的無償使用原則。否則，如采取有償使用，甚至實行如城鎮國有土地使用權出讓中的“價高者得”原則，不僅會無謂地增加大多數農民的負擔，而且會導致一部分經濟上處于弱勢地位的農民流離失所，失去最基本的生存保障，從而影響農村乃至整個社會的穩定。

4. 維護宅基地對農民集體成員的保障性，限制或者禁止其自由流轉。宅基地使用權是國家為了滿足農民的基本居住需要，通過農民集體無償分配給其成員的，它是一種具有嚴格身份限制和特定目的限制的福利性“成員權”。只有集體成員為了自己的居住需要才有權占有和使用宅基地，當原集體成員的身份喪失或者不再需要在集體所有的宅基地上居住時，應當將宅基地交還給集體或者由集體收回，也可以隨宅基地上的房屋所有權一并轉讓給符合宅基地使用條件的本集體的其他成員，而不能轉讓給本集體已取得法定標準的宅基地使用權的成員，更不能轉讓給非本集體組織的成員（包括城鎮居民）。即使是對其上已建有房屋的宅基地，也不能通過房屋的買賣、贈與或者繼承等方式自由流轉，而應當實行“房隨地走”的原則，由有權取得該房屋之下的宅基地使用權的本集體成員繼受取得。

5. 建立宅基地收回制度，促進宅基地的有效利用。有必要通過立法，進一步明確宅基地收回制度的適用條件和程序，規定在以下幾種情況下，經村民大會（或者村民代表會議）決議，鄉鎮人民政府審核，報縣級人民政府批準，可以收回宅基地：（1）原宅基地使用權人已遷入城鎮落戶，并享有城鎮居民待遇的；（2）原宅基地使用權人已遷入其他集體經濟組織落戶，并取得了新的宅基地使用權的；（3）因村莊規劃或者宅基地整理等各種原因，已取得新的宅基地使用權的；（4）原宅基地使用權人死亡后“絕戶”，或者沒有相應的具有宅基地使用權取得資格的繼承人的；（5）法律、行政法規規定的其他應當收回宅基地的情形。此外，集體收回宅基地時，應當根據宅基地上房屋的殘存價值，給予相關權利人以合理補償；并且應當給予相關權利人以寬限期（如2年），只有當相關權利人不能在寬限期內轉讓給符合條件的本集體成員時，才可以由所在集體予以收回。

三、拓展農村住房保障方式，

建立多元化、多層次的農村住房保障體系

隨著我國經濟社會發展水平的不斷提高，在統籌城鄉發展的新形勢下，應當進一步強化政府對農村住房保障的義務和責任，提高農村住房保障的層次和水平，逐步改變目前單一的宅基地實物保障模式，建立起與現代住房保障理念相適應，針對農村村民家庭不同情況的，包括宅基地實物保障、住房實物保障和貨幣化補貼等各種方式相結合的多元化、多層次的農村住房保障體系。

第一，加強村莊規劃和宅基地整理，引導和支持農村村民集資合作建房，變宅基地實物分配為住房實物分配。

目前，我國農村村莊普遍缺乏科學規劃，居民點分散、規模小和生活基礎設施缺乏的狀況比較突出，長此以往，現行的農村村民一戶一處宅基地的基本國策將難以持續。因此，有必要進一步加強村莊規劃的科學性和有效性，逐步改變目前農村普遍存在的宅基地粗放利用的現狀，引導和支持農村農民集資合作建房，變宅基地實物分配為住房實物分配。在工業化和城市化程度較高的農村，可引導和支持農村村民集資建設容積率較高的多層甚至高層住宅，變“一戶一宅（基地）”為“一戶一房”。這不僅可以有效控制農村宅基地規模的擴張，減少占用耕地的壓力，而且可以促進農村居民點和住宅的適度集中，改善農村的居住環境，提高農村村民的居住質量。通過宅基地整理而多余的宅基地，符合土地利用總體規劃及村莊建設規劃的，應當再利用于新增建設用地；不符合土地利用總體規劃及村莊建設規劃的，應當適時開展復墾，補充耕地。因村莊重新規劃和宅基地整理而對農民原宅基地上的房屋進行拆遷和安置的費用應當主要由政府承擔，可以考慮從因新增建設用地和耕地的補償費用中提取①。需要指出的是，在村莊規劃和宅基地整理過程中，應當充分尊重各地農村的歷史文化傳統和農民生產、生活的現實需要，防止片面追求土地容積率和利用效率，集中建設所謂的“歐式村”和“趕農民上樓”等項目，避免出現讓農民坐班車種地，在歐式小樓養豬等嚴重忽視農業耕作與農村居住特點，以及特定的鄉村鄰里文化等現象。

第二，為農村貧困家庭，特別是農村“低保戶”和“五保戶”等住房困難家庭，直接提供住房實物保障或者貨幣補貼。

在我國，目前仍有不少農村貧困家庭，特別是“低保戶”和“五保戶”，其房屋破舊，面積狹小，外觀簡陋，質量低劣，甚至已成為危房，居住條件長期得不到改善和保障。對這一部分住房困難的農村貧困家庭，政府應當根據具體情況分別采取不同措施：房屋破舊，修繕后仍可居住的，由政府提供直接的現金補貼或者建材補貼；屬于危舊房，無法修繕的，由政府負責拆建，統一安置；對由于自然災害等各種偶然因素而出現經濟和居住困難的家庭，政府可為其向金融機構貸款建房提擔保，還可以實施財政貼息，減輕其還貸負擔。

第三，建立宅基地置換機制，引導和支持已在城鎮穩定就業的農村村民遷入城鎮落戶，并給予其住房實物保障或者貨幣補貼。

實施宅基地置換應當堅持農民自愿原則，不得強制推行；而且要使置換農民在城鎮有穩定的職業和收入，無后顧之憂。應當認識到，宅基地置換不是簡單的住房或者貨幣置換，也是不單純的戶口置換。通過宅基地置換，政府將農民的身份由農村戶口轉變為城鎮居民戶口，置換后的農民應當享受到與城鎮居民同等的待遇。否則，置換農民很可能會淪為城鎮貧民，成為新的社會不穩定因素。要堅決防止以宅基地置換為誘餌獲取土地從事房地產開發，從而造成新的失地農民，損害農民利益的情形。

第四，建立宅基地指標交易機制，多渠道籌集農村住房保障資金。

社會保障是政府提供的一種公共產品或者服務，其保障范圍和水平主要取決于政府的財力，農村住房保障同樣離不開政府的財政支持。無論是開展宅基地整理，支持農民合作建房，還是為農村住房困難的貧困家庭和進城落戶的農村村民提供住房實物保障或者貨幣補貼，都需要大量穩定可靠的資金來源。

建立宅基地指標交易制度①，實行合理的利益分享機制，不僅可以使廣大農村村民分享到我國工業化和城市化發展的成果，而且可以為我國農村住房保障建設提供大量合理、穩定和持續的資金來源。所謂宅基地指標交易，是指在國家實行土地用途管制，對耕地予以嚴格的保護，以及對各區域建設用地指標予以嚴格控制的前提下，通過城市向農村購買建設用地指標，或者發達地區向不發達地區購買建設用地指標的形式，以實現土地發展權在區位上的置換②。從城市的角度來看，城市進一步發展，在地域范圍上必然要向外擴張，增加用地需求，通過有償交易，城市可以獲得更廣闊的發展空間。從農民的角度來看，在經濟利益推動下，農民有足夠的動力推進宅基地的集約利用。

此外，大力發展農民集體經濟，吸引社會資金參與，也是多渠道籌集農村保障性住房資金的重要措施。

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On Multiple Approach for Rural Housing Welfare Systems

Wu Zhiyu

(East China Jiaoton University， Nanchang;， 330013， China)

Abstract: In rural areas， in addition to the farmers free access to the collective economic organizations of the homestead， there is almost without any government assistance in housing. Moreover， with the development of China's industrialization and urbanization， the constant development of the single way based-on homestead welfare is facing unsustainable. As China's economic and social development continue to improve， it’s very important to establish a diversified， multi-level housing security system in rural for Implementation of equal housing opportunity， protection of farmers' right to housing， and Improvement of the living conditions of farmers.

Keyword: Countryside; Homestead; Right to housing; Housing security

（收稿日期: 2012-02-23 責任編輯: 余凌曲）