省際行政區(qū)邊緣經(jīng)濟協(xié)作中的政府協(xié)調(diào)

[摘要] 我國經(jīng)濟協(xié)作中的地方政府協(xié)調(diào)有其特殊的經(jīng)濟動因，也同我國行政區(qū)劃體制緊密相關，本文在分析我國省際行政區(qū)邊緣經(jīng)濟特征的基礎上，重點提出省際行政區(qū)邊緣經(jīng)濟協(xié)作及協(xié)作中的政府協(xié)調(diào)問題。一些地方政府官員沒有充分認識行政區(qū)邊緣“自然區(qū)域”和“地緣經(jīng)濟”屬性；區(qū)域公共利益分化使政府協(xié)調(diào)動機難以穩(wěn)定，期待合法化整合，這是我國省際行政區(qū)邊緣經(jīng)濟協(xié)作中政府協(xié)調(diào)的兩大困境。與之相對應的對策，一是進行省際行政區(qū)邊緣文化認同和整體意識構(gòu)建，達成具體的政府協(xié)調(diào)方略和措施；二是政府應積極建立協(xié)調(diào)與合作的共同利益基礎，應充分發(fā)揮協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡化效應。

[關鍵詞] 行政區(qū)邊緣 經(jīng)濟協(xié)作 政府協(xié)調(diào) 困境 對策

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2012）02-0090-04

[基金項目] 本文為貴州銅仁學院2010年科研基金人文社科類課題項目“經(jīng)濟協(xié)作區(qū)地方政府協(xié)調(diào)障礙與破解研究”（項目編號：TH10036）的最終研究成果。

[作者簡介] 王友云（1975—），湖南溆浦人，貴州銅仁學院法政系講師，研究方向：行政法治、區(qū)域公共治理。

一、行政區(qū)邊緣經(jīng)濟協(xié)作中政府協(xié)調(diào)的意義

經(jīng)濟協(xié)作是當今經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律和必然趨勢。對于區(qū)域協(xié)作理論的探討，從亞當 . 斯密的區(qū)域分工論開始，經(jīng)過大衛(wèi) . 李嘉圖比較成本說，到赫克歇爾、俄林的要素稟賦理論，再到瓊斯、莫洛內(nèi)的“區(qū)域比較效益論”，區(qū)域協(xié)作的理論不斷豐富，推動了區(qū)域協(xié)作實踐的發(fā)展。區(qū)域協(xié)作是處于不同地域間的利益主體或共同區(qū)域空間的不同地區(qū)之間的經(jīng)濟主體，為實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和效率的提高而采取的某些措施和制度安排。通過區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作，區(qū)域間互相開放，促進生產(chǎn)要素的市場化流動，實現(xiàn)區(qū)域間優(yōu)勢互補，并最終趨于均衡。本文所指的區(qū)域協(xié)作更多地界定在省際行政區(qū)劃基礎上的不同區(qū)域間的合作。從國際上來看，歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)等國際區(qū)域經(jīng)濟一體化組織已較為成熟，相關理論也比較多。弗里德曼在《區(qū)域發(fā)展政策》中認為，當經(jīng)濟進入持續(xù)增長階段，政府必然采取一定的區(qū)域政策來促進落后地區(qū)發(fā)展，從中心到外圍模式，促進區(qū)域均衡發(fā)展。我國的經(jīng)濟實踐也充分證明，毗鄰地區(qū)的合作已成為經(jīng)濟快速增長的重要手段。如我國“珠三角”、“長三角”和環(huán)渤海經(jīng)濟圈等區(qū)域協(xié)作取得了很大成功，以一個或幾個中心城市為基點有力地引領了整個區(qū)域的發(fā)展，也充分證明區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大作用。

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作中必然會衍生一個重要而又難以解決的問題，就是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作中政府跨政區(qū)協(xié)調(diào)問題。從本質(zhì)來看，區(qū)域協(xié)作在經(jīng)濟層面上是資源的優(yōu)化配置問題，是在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)要素的跨區(qū)域有序、合理流動。市場是資源配置的有效方式，但生產(chǎn)要素在各行政區(qū)之間的流動絕對不能僅靠市場力量，還必須充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)力。區(qū)域協(xié)作與地方政府協(xié)調(diào)密不可分，如何實現(xiàn)二者良性互動，是區(qū)域協(xié)作中必須深入探究的問題。

我國以省際行政區(qū)邊緣為地理單元劃分，已經(jīng)形成了幾大行政區(qū)邊緣經(jīng)濟區(qū)，如以黃河為界的蒙晉陜豫交界地帶，鄂豫皖交界的大別山區(qū)，渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立的武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)等等，跨政區(qū)連片特困地區(qū)，如六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇黔桂石漠化區(qū)、大別山區(qū)等等。這些區(qū)域具有跨省政區(qū)特點，遠離自己所在省的省會城市或者其它中心城市，處于本級行政區(qū)經(jīng)濟圈發(fā)展外的“真空地帶”，難以享受到城市經(jīng)濟圈的輻射帶動效應，各自封閉，缺乏合作，矛盾諸多。

著眼于我國省際行政區(qū)邊緣經(jīng)濟協(xié)作問題探討，是我國縮小地區(qū)差別，推進一體化進程，實現(xiàn)協(xié)調(diào)、科學、和諧發(fā)展必須高度關注的一個重大政治和經(jīng)濟問題。省際行政區(qū)邊緣經(jīng)濟協(xié)作是跨政區(qū)之間協(xié)作，因其地域的邊緣化導致其經(jīng)濟的落后性，政府在協(xié)作中的角色將比發(fā)達地區(qū)區(qū)域協(xié)作更顯重要，必須充分發(fā)揮政府的推動力和協(xié)調(diào)力，促進這種邊緣經(jīng)濟協(xié)作順利實現(xiàn)。目前，我國省際行政區(qū)邊緣經(jīng)濟協(xié)作地方政府跨政區(qū)協(xié)調(diào)存在諸多障礙，使得省際邊緣經(jīng)濟協(xié)作難以真正實現(xiàn)，嚴重制約了全國經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，應致力于省際邊緣的實地考察，運用經(jīng)濟學和行政學等學科知識深入分析地方政府協(xié)調(diào)障礙所在，努力尋求破解之道。

二、省際行政區(qū)

邊緣經(jīng)濟協(xié)作中政府協(xié)調(diào)的困境

（一）一些地方政府官員認識存在偏差，沒有充分意識到行政區(qū)邊緣“自然區(qū)域”和“地緣經(jīng)濟”的屬性

哲學認識論告訴我們：社會管理應遵從自然屬性，區(qū)域管理應該充分遵循區(qū)域的自然屬性，才能在改造自然中做到人地關系和諧和人地系統(tǒng)優(yōu)化。省際行政區(qū)邊緣交界地帶是一個連續(xù)的地理單元，因此管理的社會技術應遵從科學、和諧、統(tǒng)一、整體、協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展原則，充分尊重自然區(qū)域互相聯(lián)系和發(fā)展的哲學規(guī)律。一些地方政府官員還沒有從這些認識論的高度，深入理解邊緣經(jīng)濟協(xié)作的動因，沒有認識到管理的社會技術必須與自然屬性相符合的社會管理哲學，沒有把區(qū)域公共治理看做科學的社會工程來規(guī)劃。管理的社會技術違背自然技術規(guī)律，就必然造成“行政區(qū)經(jīng)濟”① 和“行政區(qū)邊緣經(jīng)濟”現(xiàn)象，致使區(qū)域內(nèi)分割和沖突不斷，加大了政府協(xié)調(diào)的難度，我們必須糾正這種哲學認識論的偏差，化“行政區(qū)經(jīng)濟”帶來的離心力為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作的向心力。

緣于地緣統(tǒng)一的自然屬性，省際邊界地帶是一個相對獨立的自然區(qū)域，且多因大河大江或者同一山脈而成為一個整體，構(gòu)成流域型、海域性、山地型經(jīng)濟區(qū)域。省際交界地帶是“山同脈、水同源、人相親”；從歷史和民族關系來看，一向交往頻繁，為合作奠定了較好的人文基礎；尤其經(jīng)濟發(fā)展水平相當，都比較落后，但又是一種“富饒的貧困”，發(fā)展?jié)摿薮螅l(fā)展要求強烈，這種同層次的經(jīng)濟發(fā)展水平和強烈的發(fā)展渴求，在某種程度上為協(xié)作提供了平等性和理念的一致性。跨省行政區(qū)邊緣經(jīng)濟這些固有的自然屬性使之成為一個相對獨立的整體，要求區(qū)域管理突破行政區(qū)劃界限實行整體型治理、合作治理、網(wǎng)絡治理、“復合行政”等新型的公共治理模式，進行跨政區(qū)經(jīng)濟協(xié)作和政府間協(xié)調(diào)，從自然規(guī)律和社會技術協(xié)同的哲學高度充分認識政府協(xié)調(diào)在行政區(qū)邊緣經(jīng)濟協(xié)作中的重要作用，政府的協(xié)調(diào)力就能充分發(fā)揮。

（二）區(qū)域公共利益分化使政府協(xié)調(diào)動機難以穩(wěn)定，期待合法化整合

跨省行政區(qū)邊界地帶地緣的聯(lián)系性賦予整個區(qū)域很多先天的公共資源，區(qū)域公共事務增多，如地下礦藏資源的開采，流域綜合管理與水資源的利用，區(qū)域旅游市場的開發(fā)，區(qū)域生態(tài)、資源和環(huán)境的保護等。同時也帶來很多公共問題，如區(qū)域生態(tài)破壞和環(huán)境惡化、跨區(qū)公共物品供給不足和公共事務治理失靈等諸多問題。邊緣地帶區(qū)域公共利益面臨分化的危機，而我國改革過程中行政性分權(quán)在邊界地帶加重了獨立性地方政府利益和利益集團的產(chǎn)生；邊界地帶因市場觀念不強深受計劃經(jīng)濟的影響，行政區(qū)劃意識更加強烈，使利益分化加劇、顯性、復雜和多元，產(chǎn)生區(qū)際沖突和矛盾，產(chǎn)生集體行動下的“公地悲劇”，區(qū)域公共危機和社會問題日益增多，使得各地方政府的協(xié)調(diào)動機不一，難以穩(wěn)定。

區(qū)域公共問題的解決急需合法性的主體和合法性的機制來承擔和應對，區(qū)域公共利益分化帶來的矛盾期待一種合法化的整合，而這種合法性機制的建設需通過政府間合作和協(xié)調(diào)來實現(xiàn)。區(qū)域公共利益在合法性機制未建立的情況下，利益更多傾向于分化，整合變得更加艱難，甚至演變?yōu)槔鏇_突，使之成為政府協(xié)調(diào)的障礙，期待建立一種合法性機制解決區(qū)域公共事務，由政府這種公共組織進行合作和協(xié)調(diào)，實行區(qū)域公共治理。

三、省際行政區(qū)

邊緣經(jīng)濟協(xié)作中政府協(xié)調(diào)的對策

1. 突破“行政區(qū)行政”的觀念障礙，增強省級邊界認同感和樹立區(qū)域整體意識。省際邊界地帶因遠離中心城市，往往成為本省行政區(qū)被遺忘的角落，偏安一隅，必須加強省際邊界跨政區(qū)的經(jīng)濟協(xié)作，增強凝聚力，取得話語權(quán)。這就要求突破哲學認識論的偏見，尊重“自然區(qū)域”和“地緣經(jīng)濟”屬性，剔除“行政區(qū)行政”的觀念障礙，增強省級邊界認同感和樹立區(qū)域整體意識，這符合邊界地帶科學發(fā)展的理念。只有在這樣的理念下，區(qū)域各城市的功能定位、利益分配格局、產(chǎn)業(yè)布局才會趨于合理，才不會出現(xiàn)區(qū)域重合、建設重復、產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、關系重疊的“以鄰為壑”亂局。建立和加強省際邊界地帶認同感，一方面在于發(fā)掘區(qū)域已有的歷史和民族文化，更重要的是在區(qū)域各政府的引導下進行區(qū)域價值認同與文化建設，增強區(qū)域協(xié)作和政府協(xié)調(diào)的共同文化基礎。文化如水，看似柔弱，實質(zhì)堅強。文化是根，加強文化認同具有很重要意義，文化的認同能消除觀念、意識這些協(xié)作的無形障礙，而觀念一旦落后會帶來制度的落后，積弊甚多。認識上的一致或共享的觀念和思維能成為政府間加強合作協(xié)調(diào)和克服碎片化現(xiàn)象的動因，我們應努力使文化認同成為邊界地帶區(qū)域協(xié)作和政府協(xié)調(diào)的精神紐帶。

2．培育中心城市，構(gòu)建邊界經(jīng)濟圈。省際行政區(qū)邊界地帶應培育自己的中心城市，進行合理的城市分工，再以中心城市構(gòu)建經(jīng)濟圈，對邊界地帶產(chǎn)生擴散效應，帶動邊界各城市發(fā)展，形成經(jīng)濟集群。經(jīng)濟發(fā)展的國際國內(nèi)經(jīng)驗均表明，以中心帶動周邊建設經(jīng)濟圈，這是產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應的主要做法，省際行政區(qū)邊界地帶也不例外。遵循經(jīng)濟發(fā)展和市場流動的規(guī)律，突破行政區(qū)劃的限制，進行區(qū)域制度、體制和機制的創(chuàng)新，應遵循區(qū)域制度和區(qū)域管理優(yōu)先原則，又要解決邊界地帶區(qū)域制度和區(qū)域內(nèi)各級行政區(qū)制度二者兼容問題，各級行政區(qū)制度在邊界地帶應進行“松綁”，向區(qū)域統(tǒng)一制度發(fā)展。制定統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟行為規(guī)則，使交界地帶經(jīng)濟運行逐步走向契約化和法治化。從區(qū)域整體意識出發(fā)，制定交界地帶區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，使區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展有可資遵循的藍圖。要加快邊界地帶區(qū)域立法建設，尤其應加強區(qū)域行政立法研究，促進區(qū)域內(nèi)各級政府和邊界省際政府行政立法上的溝通與合作，向區(qū)域法制統(tǒng)一的方向邁進。政府的協(xié)調(diào)力是區(qū)域發(fā)展的軟環(huán)境，意義重大，政府在邊界經(jīng)濟協(xié)作中的作用主要表現(xiàn)在改善交通、旅游等基礎設施，界定產(chǎn)權(quán)，制定區(qū)際活動規(guī)則以減少信息不對稱程度，維護市場秩序，加強區(qū)域文化認同建設，尤其要克服地方保護主義，克服邊界內(nèi)各地方政區(qū)的發(fā)展對周邊政區(qū)帶來的外部性影響。還要充分發(fā)揮中央政府對邊界地帶的扶持力度，邊界地帶應通過經(jīng)濟協(xié)作進行“抱團”提升，發(fā)揮整體優(yōu)勢，形成一股強勢力量，增加在中央的要價能力，因為省際交界地帶應由中央政府提供的公共品更多，任務更重，邊界各地方政府都懷有“搭便車”的心理不愿也無力提供。

3．從資源共享和提高交易效率入手，建立政府協(xié)調(diào)與合作的共同利益基礎。政府間的協(xié)調(diào)是一種組織協(xié)調(diào)，需要探求組織協(xié)調(diào)的一般理論。各方之間促進合作、化解矛盾是協(xié)調(diào)的基本出發(fā)點，這樣，組織合作的動因就成為組織需要協(xié)調(diào)的深層原因。在尋找省際行政區(qū)邊緣經(jīng)濟協(xié)作政府協(xié)調(diào)的對策中，需要從資源依賴理論和交易成本理論出發(fā)，在邊界資源共享和實現(xiàn)交易效率方面形成共同利益基礎，形成集體的價值和期望，使區(qū)域公共問題的解決獲得合法性機制和利益各方獲得更多參與的權(quán)利，這樣的對策必將具有理論說服力和合理性，必將成為破解政府間協(xié)調(diào)障礙的路徑選擇。就如何實現(xiàn)邊界地帶資源共享和提高交易效率而言，首先是建設和完善邊緣經(jīng)濟協(xié)作政府協(xié)調(diào)機制、體制、制度和法制體系，這必將使政府間的協(xié)調(diào)常態(tài)化，增強政府協(xié)調(diào)的剛性約束力，使區(qū)域協(xié)作走向法治運行的軌道。我國對省際行政區(qū)邊緣的法制協(xié)調(diào)關注不足，要以區(qū)域立法協(xié)作護航區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，加快區(qū)域法制建設，尤其要加快區(qū)域行政立法建設，只有在法制框架下，對抗、制衡漸變成協(xié)調(diào)、合作。其次是進行邊界地帶整體規(guī)劃，實現(xiàn)資源和信息的共同利用、開發(fā)、共享，通過協(xié)調(diào)與合作增強行為的穩(wěn)定性并減少不確定性。再次是發(fā)展邊界地帶交通和發(fā)展邊界統(tǒng)一市場，健全市場機制，培育市場體系，通過邊界地帶合作產(chǎn)生信任機制，減少機會主義行為，最終達到降低邊界地帶經(jīng)濟運行成本和交易成本的目的。

4. 進行網(wǎng)絡型協(xié)調(diào)，發(fā)揮協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡化效應。我國邊界地帶地方政府和各非政府主體之間以及各主體內(nèi)部之間的關系，具有組織結(jié)構(gòu)松散和要求多組織互動的特點，需要借助市場的力量，尤其需要發(fā)揮網(wǎng)絡型協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，網(wǎng)絡可以帶來公共部門的更加積極的協(xié)調(diào)，因為問題的分布和共同的價值創(chuàng)造可以被自發(fā)地解決①。 在邊界地帶經(jīng)濟協(xié)作中，要重點進行行政管理體制改革，各地方政府、企業(yè)、當?shù)鼐用窈兔耖g組織這些利益各方應形成一種網(wǎng)絡關系，各行為主體合作的關系是網(wǎng)絡狀的，政府應充分發(fā)揮協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡化效應，進行網(wǎng)絡治理。網(wǎng)絡化效應能使各地方政府在協(xié)調(diào)中將一些排他性利益轉(zhuǎn)化為集體的關注，甚至是區(qū)域公共利益，通過強化政府間的多元互動來促進價值共享，促使各地方政府間產(chǎn)生足夠的信任來更有效地解決公共問題并消除一些潛在沖突，形成以“公平競爭、協(xié)調(diào)合作、互通有無、信任溝通、共同發(fā)展”為主要內(nèi)容的政府間合作與協(xié)調(diào)關系。

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On Difficulties in Coordination of Economic Cooperation in Provincial Border Areas

Wang Youyun

( Tongren University， Tongren Guizhou， 554300 )

Abstract: Local government coordination in the course of China's economic cooperation has its own special economic motivation， It is also connected closely with China's administrative division， On the basis of the analysis of inter-provincial administrative region edge economy characteristics， The highlight is provincial administrative region edge economy cooperation and coordination of government collaboration. Epistemology deviation of the local government， It is not fully aware of the Administrative region edge \"natural area\" and \"geo-economic\" property; Because of regional public interest differentiation， the motive of the government coordination is not stable， looking forward to the legalization of integration， This is the two difficulties of government to coordinate in our economic cooperation of provincial administrative region edge. Correspondingly， coordinated response， Firstly， the whole sense and cultural identity construction in the edge of the provincial administrative region， to achieve specific government coordinated strategy and measures; Secondly， the government should actively establish the basis of coordination and cooperation on common interests， Should fully take advantage of coordinated network effects.

Key words: the Edge of Provincial Administrative Region；Economic cooperation；Government coordination; Dilemma; Strategies

（收稿日期：2012-02-24 責任編輯: 垠喜）